При аренде публичной земли для завершения строительства арендатор может столкнуться с рисками: окончания договора аренды (при этом объект не введен в эксплуатацию), получения претензии от арендодателя с требованием о расторжении договора (нарушения при этом были устранены вовремя), выявлением ограничений при использовании участка (о них не знал арендатор). Какие способы защиты есть у арендатора?
В каких случаях для возведения объекта недвижимости на публичном участке потребуется только разрешение уполномоченного органа?
Земельное законодательство исходит из того, что публичный земельный участок может быть предоставлен на следующих основаниях:
— в собственность;
— на праве аренды или ссуды;
— в постоянное бессрочное пользование;
— на основании сервитута (частного и публичного);
— разрешения.
При этом при выборе титула ЗК РФ исходит из того, что право собственности и право аренды являются наиболее полными и «сильными» правами на земельный участок, поскольку позволяют полностью удовлетворить интерес правообладателя в использовании земельного участка.
Между тем в п. 1.1 ст. 39.20 ЗК РФ прямо указано, что публичные земельные участки не предоставляются в собственность или в аренду, если они могут быть предоставлены на более «слабом» праве — сервитут или путем использования земель без предоставления.
Например, в силу п. 5 ч. 1 ст. 10, 11 Закона о концессионных соглашениях законодательство допускает возможность оформления прав на земельные участки, на котором расположены объекты концессионного соглашения, на ином, отличном от права аренды, праве, в зависимости от характеристик размещаемых объектов.
цитируем документ
Поскольку объектами концессионного соглашения являются объекты коммунальной инфраструктуры (объекты теплоснабжения, водоснабжения и отдельные объекты таких систем), земли, на которых таковые расположены, имеют статус зоны с особыми условиями использования территории в силу закона (статья 104 ЗК РФ, пункт 28 статьи 105 ЗК РФ).
Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.02.2026 № Ф04-4533/2025 по делу № А27-315/2025
В свою очередь, положения глав V.3, V.6, V.7 и ст. 23 ЗК РФ исходят из того, что частный классический сервитут может быть установлен в любых случаях, а вот уже публичный сервитут и использование земель без предоставления на основании решения органа государственной (муниципальной) власти устанавливаются в определенных законом случаях и носят своего рода целевой характер.
При этом законодатель далее еще больше разграничивает публичный сервитут и использование земель без предоставления: когда можно предоставить на основании разрешения на размещение, то устанавливать публичный сервитут нет необходимости.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 утвержден перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.
Так, например, размещение на публичном земельном участке сооружений связи, возведение которых не требует получения разрешения на строительство, может осуществляться на основании разрешения уполномоченного органа без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута (п. 1 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства, утв. Президиумом Верховного суда Российской Федерации 19.11.2025 (далее — Обзор).
Следует отметить, что исторически разрешение на размещение было введено как конструкция, позволяющая обеспечить правовое оформление временного использования публичных земель, что раньше достигалось за счет применения положений подп. 3 п. 1 ст. 57 ЗК РФ о временном занятии земельных участков.
Таким образом, ст. 39.33 ЗК РФ говорит о том, что предоставление земельного участка «может» (скорее всего надо читать как «должен») осуществляться, исходя из остаточного принципа предоставления земельных участков от самого «слабого» — на основании разрешения, до самого «сильного» — права собственности или аренды. Но также возможно и понимать, как предлагает Обзор в п. 1: выбор права, на котором будет предоставлен земельный участок, принадлежит соответствующему органу государственной (муниципальной) власти, обладающему полномочиями по распоряжению. Самостоятельное избрание лицом определенного вида права на земельный участок (аренда, собственность или сервитут) не означает возникновение у уполномоченного органа обязанности по предоставлению земельного участка на этом виде права.
Пролонгация договора как основание для ввода эксплуатацию строения
C 2013 г. право собственника земельного участка защищалось негаторным иском, направленным на устранение препятствий в пользовании возведенным им на этом участке зданием, и в случаях, когда право на здание не зарегистрировано (п. 7 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 15.01.2013 № 153). Из этого следовало, что возведенное, но не зарегистрированное здание признавалось составной частью земельного участка, что полностью соответствует классическим воззрениями европейской традиции частного права.
Позднее в п. 38 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 уточнялось, что при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы (п. 1 ст. 130 ГК РФ).
В то же время в отношении арендованного участка ВС РФ конкретизировал, что уполномоченный орган не вправе отказать в заключении договора аренды на новый срок лицу, правомерно осуществившему строительство объекта недвижимости на предоставленном в аренду земельном участке, но до истечения срока аренды не получившему разрешения другого уполномоченного органа на ввод объекта в эксплуатацию в связи с прекращением договора аренды. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что данный вывод сделан применительно к ситуации, когда объект фактически построен, но разрешение на ввод в эксплуатацию не получено (п. 4 Обзора).
ВС РФ, делая вывод о невозможности изъятия земельного участка в соответствии со ст. 239.1 ГК РФ, называет такой объект уже полноценным объектом недвижимости несмотря на то, что право собственности на него еще не зарегистрировано.
Однако все же господствующая судебная практика исходит из того, что для возникновения здания или сооружения как объекта вещных прав необходима государственная регистрация — горизонтальное разделение земельного участка и объекта капитального строительства (ст. 219 ГК РФ, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2024 № 08АП-5668/2024 по делу № А70-13945/2021, определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22.06.2023 по делу № 88-22243/2023, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2023 № 11АП-18411/2022 по делу № А55-12434/2022). До разделения есть только земельный участок и его составные части в виде построек.
Применительно к арендатору, которому земельный участок предоставлен для целей строительства, можно говорить о том, что возводимый объект признается составной частью права аренды (застройки).
При этом в обоснование наличия права на заключение договора аренды ссылка делается как на подп. 2 п. 5 ст. 39.6 ЗК РФ, регулирующий предоставление земельного участка для завершения строительства объекта незавершенного строительства, так и на п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ, которые говорят о предоставлении земельного участка для эксплуатации уже существующих зданий, сооружений. При этом рассматриваемый объект не является ни объектом незавершенного строительства, ни полноценным зданием или сооружением.
Фактически данный пункт Обзора делает «извинительным» пропуск срока договора аренды на строительство, что тем не менее является весьма неоднозначным и, возможно, спорным решением. Ключевым обстоятельством является то, что объект уже был построен, осталось совсем «немного» — получить разрешение на ввод.
В данном случае правоприменитель балансирует между публичными интересами, заключающимися в том числе в эффективном использовании публичных земель в соответствии с их целевым назначением, и частными интересами заявителя на застройку предоставленного ему земельного участка и введением в гражданский оборот возведенного на основании разрешительных документов объекта недвижимости.
В каких случаях существенное нарушение договора аренды публичного земельного участка не является основанием для досрочного расторжения договора?
Существенное нарушение договора аренды публичного земельного участка, в том числе заключенного на срок более чем пять лет, не является основанием для досрочного расторжения договора, если такое нарушение (его последствия) устранено арендатором в разумный срок (п. 5 Обзора).
При этом судебная практика указывает на существенные особенности при определении оснований для расторжения договора в случае нарушений, не устраненных арендатором в разумный срок.
Например, в постановлении от 31.10.2025 № Ф03-2853/2025 по делу № А51-15427/2024 Арбитражный суд Дальневосточного округа констатировал:
цитируем документ
…факт допущения арендатором просрочки внесения арендной платы за период, превышающий 6 месяцев, что в силу статьи 619 ГК РФ, разъяснений пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды», пункта 5.1.1 договора аренды предоставляет арендодателю право досрочного расторжения договора. Обстоятельства невнесения арендной платы ответчиком не оспаривались. При рассмотрении дела ответчик не представил надлежащих доказательств, подтверждающих устранение допущенных нарушений в разумный срок после получения претензии.
Также Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что:
цитируем документ
Основанием прекращения аренды земельного участка в принудительном порядке является его ненадлежащее использование, а именно грубое нарушение правил рационального использования земли, не в соответствии с его целевым назначением, что приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, их порче, состоянию, не пригодному для использования по целевому назначению.
<…> Поскольку в десятидневный срок от даты получения настоящего уведомления ответчик не устранил нарушения условий договора аренды, требования истца о расторжении договора аренды являются правомерными.
Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2025 № 16АП-2858/2025 по делу № А20-1331/2025
В отличие от классического обязательственного правоотношения между частными лицами его ненадлежащее исполнение сразу влечет безусловное право на расторжение в связи с просрочкой должника по арендной плате. Можно предположить, что данное правило было выработано специально для защиты арендатора в условиях государственной монополии на земельные участки и изначально направлено на такое нарушение, как неуплата арендной платы.
Когда арендатор сможет взыскать убытки?
По общему правилу, предусмотренному п. 2 и 4 ст. 620 ГК РФ к недостаткам, препятствующим пользованию арендованным имуществом, могут быть отнесены не только физическое состояние объекта аренды, но и юридическая невозможность использовать имущество по назначению и в целях, согласованных сторонами договора аренды.
Логично сделать вывод о том, что договор аренды носит взаимный характер, риск невозможности использования арендованного имущества в соответствии с условиями договора и назначением этого имущества лежит на арендодателе. Если невозможность использования имущества возникла по причине, за которую арендатор не отвечает, то он не обязан вносить арендную плату (п. 6 Обзора).
Например, применительно к частноправовым спорам в определении от 30.05.2025 № 306-ЭС25-4077 по делу № А57-17329/2023 ВС РФ указал, что договор аренды может быть признан недействительным, а основания для взыскания с арендатора долга и убытков — отсутствующими, если:
— арендатор был лишен возможности пользоваться арендованным у арендодателя имуществом в целях, установленных договором;
— а также в случае недоказанности последним совокупности условий, необходимых для взыскания с арендатора испрашиваемых убытков.
Аналогично ситуацию проанализировал ВС РФ в п. 6 Обзора и в отношении публичных участков и пришел к выводу о том, что:
цитируем документ
При невозможности использования земельного участка в соответствии с его правовым режимом и целями предоставления вследствие наличия ограничений, которые не оговорены арендодателем при заключении договора и не были заранее известны арендатору, у арендатора возникает право на возмещение убытков.
Важная правовая позиция на стыке частного и публичного права обусловлена тем, что аренда земельного участка существует в двух плоскостях: частноправовые отношения в рамках договора аренды и публичные отношения, связанные с разрешенным использованием земельного участка.
цитируем документ
Из указанных общих положений об обязанности арендодателя предоставить в пользование имущество, соответствующее целям, которые согласовываются с соответствующим публично-правовым образованием при заключении договора аренды, следует, что на арендатора не может быть возложена обязанность уплачивать арендную плату по договору в отсутствие реальной возможности пользоваться объектом аренды по назначению. Встречный характер обязательств сторон по договору аренды не позволяет считать в таком случае имеющимся нарушение со стороны арендатора по уплате арендной платы.
Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.12.2025 № Ф04-4129/2025 по делу № А45-26970/2024
Несоответствие договорной цели и правового режима земельного участка влечет возможность привлечения арендодателя к договорной ответственности. Так, у земельного участка есть как физические, так и юридические качества, к которым в том числе относятся самые разнообразные ограничения, предусмотренные ЗК РФ, в первую очередь — зоны с особыми условиями использования территории, которые могут налагать такие ограничения, которые полностью лишают землепользователя возможности использовать земельный участок в соответствии с разрешенными использованием. При этом никто иной кроме арендодателя — публичной стороны не может и не должен знать больше и полностью о таких ограничениях.
На мой взгляд, если публичная сторона предоставляет земельный участок для определенных ею целей, то это значит, что правовой режим земельного участка с учетом всех возможных земельных и градостроительных ограничений позволяет его использование с указанной целью.
Арендатор не должен проводить юридическую проверку земельного участка, анализировать градостроительную документацию, искать объекты, в отношении которых могут быть установлены зоны с особыми условиями использования территории, — все это является обязанностью арендодателя перед предоставлением земельного участка.
Стоит оговориться, что если речь идет об ограничениях, которые существовали на момент предоставления земельного участка, если какая-либо зона с особым условием использования территории возникла уже после заключения договора аренды, то арендодатель, по общему правилу, за это отвечать не должен.