C 1 марта 2026 г. из перечня земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительного регламента, исключены земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными ОКН. Правовой режим этих объектов стал неопределенным в части применения градостроительного регламента, ПЗЗ и видов разрешенного использования земельного участка. Рассмотрим практические последствия нововведений в материале.
До 1 марта 2026 г. правовое регулирование подразумевало, что правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства (ОКС) в пределах территории памятника подчиняется правилам подп. 1 п. 4, 7 ст. 36 ГрК РФ: на территорию памятника не распространялось действие градостроительного регламента, правовой режим земельного участка и ОКС в пределах этой территории определялся уполномоченным органом охраны.
В отсутствие федерального закона, определяющего порядок изменения правового режима объектов в пределах территории памятника (памятников и ансамблей, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными ОКН), решение об использовании таких участков может принять орган власти субъекта РФ в сфере охраны объекта культурного наследия (далее — ОКН), исходя из принципов сохранения ОКН и законодательства об охране ОКН (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 22.09.2021 № 36-КАД21-3-К2).
Вопросы определения правового режима земельного участка в границах территории памятников отнесены к государственной охране ОКН, основной целью которой является предотвращение повреждения, разрушения или уничтожения ОКН, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред ОКН, а также установленного в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (п. 1 ст. 33 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, далее — Закон об ОКН).
В отношении территории памятника установлен специальный правовой режим. В пределах территории памятника запрещается строительство ОКС и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих ОКС на территории памятника, при этом разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности ОКН и позволяющей обеспечить функционирование ОКН в современных условиях (п. 1 ст. 5.1 Закона об ОКН).
Вместе с тем правовой режим территории памятника запрещает строительство и увеличение объемно-пространственных характеристик только в отношении ОКС, в отношении ОКН такого запрета не установлено.
В отношении ОКН разрешено проводить консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление для современного использования и иные работы по сохранению ОКН, в том числе допускающие увеличение объемно-пространственных характеристик (п. 1 ст. 40 Закона об ОКН).
Эти работы, исходя из буквального толкования ГрК РФ, не являются градостроительной деятельностью (п. 1 ст. 1 ГрК РФ), однако, исходя из п. 6 ст. 45 Закона об ОКН проведение работ по сохранению ОКН, при которых затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, осуществляется в соответствии с требованиями ГрК РФ. По «правовой природе» работы по сохранению могут являться как капитальным ремонтом (не изменяющим конструктивные элементы объекта), так и реконструкцией (изменяющей конструктивные элементы объекта), что, в свою очередь, предопределяет необходимость получения разрешительной документации.
Из этого следует, что Закон об ОКН разграничивает правовой режим ОКН и ОКС1 на территориях памятника. В связи с чем применение нового регулирования в отношении ОКН и ОКС необходимо рассмотреть отдельно.
Что изменилось с 1 марта?
C 1 марта 2026 г. вступил в силу подп. «б» п. 2 ст. 5 Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ (далее — Закон № 295-ФЗ), согласно которому подп. 1 ч. 4, ч. 7 ст. 36 были исключены земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными ОКН (территория памятников) из перечня земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительного регламента.
При этом напомним, что правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над поверхностью земельного участка и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ОКС), определяется градостроительным регламентом. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и ОКС, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (п. 1 и 3 ст. 36 ГрК РФ).
Градостроительный регламент включает (п. 6 ст. 30 ГрК РФ):
— ВРИ земельного участка и ОКС;
— предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции ОКС;
— требования к архитектурно-градостроительному облику ОКС;
— ограничения использования земельного участка и ОКС, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории.
На карте градостроительного зонирования отражаются также территории ОКН — территории, непосредственно занятые ОКН (выявленным ОКН) и (или) связанные с ним исторически и функционально, являющиеся его неотъемлемой частью и установленные по правилам ст. 3.1 Закона об ОКН (п. 5 ст. 30 ГрК РФ, п. 1 ст. 3.1 Закона об ОКН).
Правовой режим ОКН и ОКС в контексте Закона № 295-ФЗ
Закон об ОКН разграничивает правовой режим ОКН и ОКС на территориях памятника.
Согласно новому регулированию до утверждения изменений в ПЗЗ правовой режим земельного участка и ОКС в пределах территории памятника определяется на основании вида разрешенного использования (ВРИ), установленного до 1 марта 2026 г. (п. 10 ст. 16 Закона № 295-ФЗ).
До 1 марта 2026 г. правообладатели были ограничены в изменении правового режима земельного участка и ОКС в границах территории памятника необходимостью согласования изменения ВРИ с органом охраны.
Однако после 1 марта 2026 г. правовой режим объектов в пределах территории памятника стал неопределенным. Проблема в том, что Закон № 295-ФЗ не устанавливает ни срок, ни порядок внесения изменений в ПЗЗ, не уточняет какие именно изменения ПЗЗ будут применяться к территории памятника.
Если градостроительный регламент в отношении территории памятника будет утвержден, то хозяйственная и градостроительная деятельность в отношении ОКС будет осуществляться не только в соответствии с требованиями Закона об ОКН, но также и в соответствии с новым градостроительным регламентом, в частности, будет конкретизирован перечень видов разрешенного использования.
В части незастроенной территории памятника правовой режим земельного участка, определяемый Законом об ОКН, также будет дополнен новым градостроительным регламентом.
Очевидно, что после 1 марта 2026 г. изменились и правила получения разрешительной документации в отношении территории памятника.
Для выдачи разрешительной документации на строительство (РНС) в пределах территории, в отношении которой градостроительный регламент не действует, проектная документация объекта должна соответствовать требованиям к назначению, параметрам и размещению ОКС на указанном земельном участке, установленным п. 7 ст. 36 ГрК РФ (п. 1.1 ст. 51 ГрК РФ).
Общее правило выдачи РНС п. 1 ст. 51 ГрК РФ применятся только к территориям, на которые распространяется градостроительный регламент.
В связи с тем, что на территории памятника формально будет действовать градостроительный регламент, то и градостроительная деятельность в пределах территории памятника будет осуществляться по общим правилам (п. 1 ст. 51 ГрК РФ).
Так, допустимая ограничениями территории памятника реконструкция ОКС с сохранением или уменьшением объемно-пространственных характеристик ОКС будет осуществляться по общим правилам п. 1 ст. 51 ГрК РФ. Иными словами, в отношении ОКС на территории памятника рассматриваемые изменения устанавливают в целом понятные правила — применяется градостроительный регламент и более строгие, чем градостроительный регламент, ограничения, вытекающие из Закона об ОКН.
Проблемным вопросом остается правовой режим ОКН после 1 марта 2026 г.
Новое регулирование отдельно не уточняет возможность применения градостроительного регламента к ОКН. Если градостроительный регламент все же будет применим в отношении ОКН, то новые ПЗЗ в части предельных параметров объекта должны будут учитывать особенности каждого отдельно взятого ОКН.
Однако при всей неясности ситуации в законодательстве нет ответа на вопрос о том, как именно применять градостроительный регламент к ОКН — касается ли это только выбора ВРИ или касается всех элементов градостроительного регламента.
Изменение предельных параметров (площади, объема, количества помещений) ОКН возможно только путем проведения работ и при соответствии требованиям, указанным в Законе об ОКН (п. 3 ст. 40 Закона об ОКН). Представляется, что предельные параметры объекта (высотность, этажность и т.п.) из градостроительного регламента не должны распространяться на ОКН, так как иное создает неустранимые риски предмету охраны ОКН.
Однако виды разрешенного использования Законом об ОКН не урегулированы, так как им установлено единственное ограничение в использовании ОКН — такое использование не должно нарушать целостность предмета охраны, а любые строительные работы должны обеспечивать сохранность ОКН.
При этом Закон об ОКН не конкретизирует виды разрешенного использования ОКН, а текущая правоприменительная практика, оставляющая выбор ВРИ на усмотрение уполномоченному органу в сфере охраны ОКН в отсутствии каких-либо формальных правил выбора ВРИ, может создать необоснованно широкую дискрецию в полномочиях органа по определению допустимых ВРИ для ОКН.
Так как специальный закон 73-ФЗ не регулирует вопрос выбора ВРИ, то каких-либо противоречий в применении градостроительного регламента в части именно выбора ВРИ мы не видим. Это представляется разумным и обоснованным, так как упорядочивает регулирование вопроса выбора ВРИ и устраняет неопределенность в этой части.
Вопросы ПЗЗ
Однако градостроительный регламент в отношении территорий памятника утвержден далеко не во всех ПЗЗ, что может привести к следующим трудностям:
— правообладатель вправе был изменить ВРИ только до 1 марта 2026 г. При этом после 1 марта 2026 г. и до момента утверждения нового градостроительного регламента правовой режим земельного участка и ОКС на территории памятника определяется в соответствии с ВРИ, установленными до 1 марта 2026 г.
Сведения о ВРИ земельного участка и ОКС содержатся в ЕГРН. Если в ЕГРН отсутствуют сведения о ВРИ земельного участка и (или) о самом земельном участке, его ВРИ определяется на основании правоустанавливающего и (или) правоудостоверяющего документа на земельный участок (подп. 4 п. 5 ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ, п. 2 ст. 16 Закона № 295-ФЗ).
После 1 марта 2026 г. использование земельного участка и ОКС на территории памятника будет возможно только в соответствии с ВРИ, указанными в ЕГРН (правоустанавливающих документах), и изменение ВРИ будет невозможно, пока не будут утверждены новые ПЗЗ. Законом предусмотрено, что орган охраны, Росреестр вправе отказать правообладателю в изменении ВРИ в связи с новым регулированием и отсутствием новых ПЗЗ.
— возникает неопределенность в вопросе применения действующих ПЗЗ в отношении территории памятника.
Если новый градостроительный регламент в отношении территории памятника так и не будет утвержден, то отсутствие градостроительного регламента в отношении территории памятника существенно ограничивает использование объектов в ее пределах. А применение же действующего градостроительного регламента представляется сомнительным.
Например, ПЗЗ Санкт-Петербурга в редакции от 19.12.2025 по настоящее время не приведены в соответствие с новым регулированием (постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524). ПЗЗ выделяют территории памятников в отдельные зоны на картах градостроительного зонирования и исключают распространение градостроительного регламента на территории памятника.
В силу несоответствия регионального законодательства федеральному уполномоченные органы могут отказывать в изменении правового режима объектов в пределах территории памятника после 1 марта 2026 г.
— возникает вопрос о возможности получения РНС в пределах территории памятника после 1 марта 2026 г. и до момента утверждения нового градостроительного регламента.
Достаточно ли наличия действующего градостроительного регламента для выдачи РНС или правообладатели будут ограничены в его получении до момента утверждения новых ПЗЗ?
Остается верить, что после 1 марта 2026 г. эта неопределенность будет устранена за счет принятия нового закона или разъяснений государственных органов.
Обращаем внимание на то, что новое регулирование предусматривает «частичное» внесение изменений в ПЗЗ для территорий памятника. ПЗЗ будут предусматривать только виды разрешенного использования земельного участка и ОКС и предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельного участка (п. 10 ст. 16 Закона № 295-ФЗ). Будут ли новым градостроительным регламентом устанавливаться иные параметры (требования к АГО, расчетные показатели обеспеченности территорий инфраструктурой и т.д.) и будут ли они применимы к территории памятника — неизвестно.
1 Галиновская Е.А., Мельник Т.Е. Правовые условия изменения объемно-пространственных характеристик объектов культурного наследия // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2017. — № 8. — С. 6; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 21.06.2016 № 33а-9717/2016 по делу № 2а-653/2016.