КС РФ разъяснил порядок возмещения убытков правообладателям земельных участков, включенных в охранные зоны до 04.08.2018

КС РФ рассмотрел заявление гражданина, который в 2010 г. купил земельный участок под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС) в Московской области. Впоследствии его участок попал в границы охранной зоны, что привело к невозможности строительства, и он обратился в Правительство Московской области с требованием о его выкупе, но получил отказ, который обжаловал в суде.

Суды отказали заявителю, отметив, что требовать возмещения убытков или выкупа земли лица, участки которых попали в границы ЗОУИТ до 04.08.2018, не вправе.

Проблема в том, что с 04.08.2018 в дополнение к общей ст. 57 ЗК РФ, которая дает частным собственникам право требовать возмещения убытков или выкупа земельного участка при наложении публичных ограничений использования или ухудшении качества земель, были введены специальные положения ст. 57.1 и 107 ЗК РФ, которые устанавливают аналогичное правило применительно к зонам с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).

КС РФ признал оспариваемые нормы не противоречащими Конституции, но указал, что ст. 57 ЗК РФ, которая существовала в кодексе с момента его принятия в 2001 г., была лишь уточнена введением ст. 57.1 и ст. 107 для целей реформы ЗОУИТ 2018 г. Однако, в сущности, регулирование не изменилось, поэтому собственники участков, попавших в охранные зоны до 2018 г., также вправе требовать возмещения убытков или выкупа.

Позиция КС РФ очень важна для практики, поскольку, например, в Москве и Московской области значительная часть охранных зон объектов культурного наследия установлена задолго до реформы 2018 г. (в том числе в начале 2000-х).

В то же время подход КС РФ в целом достаточно универсальный и может быть применим ко всем ЗОУИТ: участок, на который наложены ограничения, в частности, по строительству, теряет для собственника ценность — он не может и самостоятельно использовать его по назначению, и продать по рыночной цене. В такой ситуации наиболее справедливым будет выкуп или возмещение убытков за счет публично-правового образования, которое наложило ограничения. Это в том числе будет стимулировать органы власти оценивать целесообразность установления зоны в том или ином размере во избежание необходимости выкупать частные участки и компенсировать потери.

В настоящее время положительная практика по возмещению убытков или выкупу участков из-за ограничений практически отсутствует — суды отказывают, ссылаясь, например, на то, что объект, для которого установлен режим ЗОУИТ, возведен раньше приобретения участка собственником (напр., дело № А41-89627/2019), или на то, что собственник не мог не знать, что на момент приобретения участка в отношении него установлены ограничения (напр., дело № А58-9523/2019).

Правовая позиция, высказанная КС РФ, по сути, уравнивает положение лиц, чьи права на владение и пользование земельным участком были ограничены. Так, собственники земельных участков, включенных в границы охранной зоны, имеют право на возмещение убытков, в том числе посредством выкупа земельного участка в государственную собственность, при условии, что включение земельного участка в зону с особыми условиями использования территорий произошло после 04.08.2018. Таким образом, в правоприменительной практике сложилась устойчивая тенденция, когда приобретение земельного участка, включенного в ЗОУИТ до 04.08.2018 становилось непреодолимым препятствием для реализации прав собственника на возмещение убытков, вызванных введением ограничений.

Выявив проблему не в содержании правовой нормы, а в ее применении, КС РФ особо подчеркнул отсутствие признаков неконституционности ч. 23 ст. 26 Закона № 342-ФЗ. В частности, судами при рассмотрении данной категории дел не учитывались разъяснения, ранее сформулированные КС РФ в постановлении № 11-П/2020, где в качестве основания для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления зон охраны объекта культурного наследия, указывается само наличие убытков, вызванных правомерными действиями органов власти.

КС РФ уделил особое внимание отсутствию принципиально нового регулирования, вводимого ст. 57.1 ЗК РФ, из чего сделан вывод, что правоотношения, складывающиеся в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий и возникновением в связи с этим ограничений по использованию земельных участков и иных объектов недвижимого имущества — до и после введения в действие Закона № 342-ФЗ (03.08.2018) — являются сходными по своей сути и требуют сопоставимого регулирования. Суд указал, что иной подход ставил бы собственников земельных участков в неоправданно различное положение, без должных оснований создавая для них неравные возможности по защите своих прав и охраняемых законом интересов, такая позиция судов не соответствует соблюдению частных и публичных интересов, противоречит принципу равенства всех перед законом.

Кроме того, КС РФ указал на отсутствие опровержения презумпции добросовестности заявителя жалобы и подчеркнул одну из главных функций системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество — обеспечение правовой определенности в сфере оборота недвижимости, реализацию принципов публичности и достоверности сведений о правах на объекты недвижимого имущества и их правообладателях, создание гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств в целях упрочения стабильности гражданского оборота.

Учитывая заявительный характер внесения записи в ЕГРН, сведения о введенных постановлением Правительства Московской области зонах охраны объекта культурного наследия подлежали и подлежат отражению в реестре прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества в качестве ограничения права частной собственности на основании обращения уполномоченного государственного органа Московской области. Однако, как указал суд, из материалов дела следовало отсутствие записи в ЕГРН о введении ограничений в отношении земельного участка заявителя.