1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 999

Местное самоуправление — основание пирамиды власти

На фоне весеннего обострения депутатской мысли об институте местного самоуправления («ЭЖ», № 16) представляется полезным взглянуть на опыт стран с «продвинутым» муниципальным управлением.

Надо отметить, что процесс реформирования публичной влас­ти и в «передовых» государствах не закончился. Только в этом году вступят в силу последние положения Лиссабонского договора, заключенного странами ЕС в декабре 2007 г.

Все это в русле концепции нового публичного менеджмента (new public management), считает заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского кандидат экономических наук Евгений Капогузов. По его наблюдениям, большинство европейских стран прошли за последние 20 лет через волну реформирования публичного управления. Заключение сибирского ученого подтверждает исследование профессора университета Гумбольдта (Берлин) Хельмута Вольмана (Hellmut Wollmann), предоставленное «ЭЖ» Европейским клубом местного самоуправления.

Местная власть — арена реформ и модернизации

Органы местного самоуправления расходуют порядка 75% всех публичных (государственных и муниципальных — «ЭЖ») инвестиций в ФРГ, свидетельствует немецкий ученый. 12 920 муниципалитетов в городах, общинах и округах исполняют собственные полномочия и выполняют делегированные им федеральными и земельными властями задачи. В результате местные власти реализуют не менее 80% законодательных решений, принимаемых в ФРГ на федеральном и земельном уровнях, а также парламентом Евросоюза. Таким образом, местное самоуправление играет решающую роль в реализации публичной политики и осуществлении властных функций. Соответственно местный уровень власти является ареной осуществления основных реформ и модернизации публичного управления в целом.

К исследованию зарубежного ученого надо добавить, что система отношений между разными уровнями публичной власти в ФРГ устроена таким образом, что только 10% персонала государственных и муниципальных служащих приходится на федеральные министерства и ведомства. В функции органов власти федерального уровня входит определение федеральной политики, межведомственная координация по исполнению государственной политики. У федеральных министерств и высших административных ведомств нет исполнительных функций. Соответственно, им запрещено иметь свои территориальные подразделения на земельном (региональном) и муниципальном (местном) уровнях.

Как тут не вспомнить о сетованиях российских губернаторов о том, что количество федеральных служащих в субъектах РФ порой перевешивает число региональных государственных служащих. Управления в каждом субъекте имеют все силовые структуры. Но и региональные министерства финансов, по сути, являются структурными подразделениями Минфина России, а не региональных администраций. До недавнего времени их сайты именовались minfin в пристяжку с порядковым номером субъекта, например, minfin01 или minfin15. Остатки прежнего наименования сохранились в электронных адресах, к примеру: minfin03@icm.buryatia.ru.

У немцев тоже не все складывалось успешно. Так, согласно мониторингу, инициированному фондом Бертельсмана в 1992 г., самыми успешными городами были названы Феникс (США) и Кристчёч (Новая Зеландия). Германские города оказались в конце спис­ка претендентов на такое звание. Результат не заставил себя ждать. ­KGST (Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsmanagement — Муниципальное объединение административного менеджмента) представило новую модель управления (НМУ).

Германский вариант нового публичного менеджмента

Немецкая версия new public management основана на концепции модернизации публичного управления, сформулированной в нидерландском городе Тилбурге.

К ее ключевым компонентам внутреннего фактора реорганизации отнесены:

■ децентрализация полномочий;

■ «экономизация» публичного администрирования;

■ бюджет, ориентированный на конечные результаты.

Согласно первому компоненту органы управления низшего и среднего звена имеют право самостоятельного решения о мобилизации и использовании ресурсов — денег, персонала, организационной структуры, что ранее было прерогативой властей более высокого уровня. Модель иерархического подчинения сменилась на управление эффективностью деятельности на основе индикаторов с использованием информационных схем «затраты и достижения» производимых результатов.

Второй компонент предусмат­ривает смену ориентации пуб­личного администрирования с вводных параметров правовых норм и бюджетных ресурсов на конечные эффекты преимущественно в бюджете. Акцент на эффективность затрат, а не на простое соблюдение правовых и ресурсных норм, «экономизирует» публичное управление.

В соответствии с третьим компонентом общая финансовая сумма бюджета, ориентированного на достижение конечного результата, призвана направлять внимание избранных органов местного самоуправления на принятие принципиальных решений в рамках принятой местной политики вместо тривиальной концентрации усилий на решении незначительных повседневных вопросов.

Исследователь вопросов пуб­личного управления отмечает также внешние побудительные причины осуществляемой реорганизации публичного сектора. Во-первых, это стремление в условиях социального государства остановить «расползание» разросшейся бюрократии, чтобы заменить квазимонополию государства в предоставлении социальных и публичных услуг на предоставление услуг некоммерческими и коммерческими непубличными организациями. Во-вторых, передача публичных услуг в конкурентную среду на основе конкурсных процедур. Так было в Великобритании при правительстве Маргарет Тэтчер, когда органы местного самоуправления обязаны были передавать оказание публичных услуг на аутсорсинг на принципах свободной конкуренции.

За годы реализации новой модели управления модернизация осуществлена в 92% муниципалитетов с населением более 10 000 жителей. Но 66% из них включили в свою практику отдельные компоненты. Только 22 муниципалитета заявляют, что используют модель ­KGST в полном объеме.

В странах ЕС тоже культивируется рыночная конкуренция в сфере предоставления публичных услуг. Это связано с политикой Евросоюза по либерализации рынков. С целью создания единого рынка услуг, капитала и трудовых ресурсов ЕС проводит либерализацию экономически значимых для обществ услуг в сфере водоснабжения, канализации, обращения с отходами, энергоснабжения.

Но это отдельная тема, а пока остается добавить, что ученый из Берлина планирует совершить поездку с публичными лекциями на Урал и в Сибирь.

Наши законодатели озабочены деполитизацией местной власти

Если в Германии траектория модернизации местного самоуправления движется снизу вверх, без прямого влияния и вмешательства высших уровней публичного управления, то у нас — в обратном направлении. Но мы не одиноки в этом плане. Как уже упоминалось, в Великобритании основанный на индикаторах менеджмент эффективности был внедрен центральным правительством. В Италии тоже решающие моменты модернизации определялись национальным законодательством. Но если в Европе вектор всех действий направлен на то, чтобы помогать органам местного самоуправления исправно исполнять миссию служителей и защитников интересов местного сообщества, то наши депутаты хотят продолжить «логику деполитизации местной власти», по формулировке Института социально-экономических и политических исследований (ИСЭПИ). В предложениях ­ИСЭПИ по доработке законопроекта о реформе системы организации местного самоуправления (№ 469827-6 — «ЭЖ») предлагается зафиксировать в переходных положениях будущего закона «обязательство правительства РФ разработать дополнительные законопроекты об укреплении финансовой базы местного самоуправления разных уровней и уточнении объема их полномочий в течение шести месяцев после вступления новой редакции Федерального закона № 131 в силу». Тогда, может, повременить и с принятием закона о создании внутри­городских муниципальных образований и ревизии полномочий сельских поселений? Или это отвлекающий маневр от главной цели законодательных новшеств — отмены прямых выборов градоначальников и узаконивания неподотчетных населению сити-менеджеров?

Между тем законопроект предусматривает передачу сельскими администрациями в районные органы управления вопросы транспортного обслуживания села, организацию электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населенных пунктов. Предлагается также освободить администрации сельских поселений от строительства и, соответственно, предоставления муниципального жилья. И все это для сохранения логики деполитизации местной власти.