В полном соответствии со ст. 12 и 130—133 Конституции России и статьей 33 закона о местном самоуправлении (№ 131-ФЗ от 06.10.2003) в отдельных муниципальных образованиях Ленинградской области осуществляется такая форма местного самоуправления, как институт старост.
Согласно региональному законодательству старосты и общественные советы в сельских поселениях осуществляют свою деятельность на принципах софинансирования из областного и поселенческого бюджетов согласно шкале дотационности местных бюджетов.
У инициативы должен быть проект
Уровень дотационности поселения для получения субсидии из областного бюджета рассчитывается на основе доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в налоговых и неналоговых доходах бюджета муниципального образования. Если местный бюджет бездотационный, то четверть расходов на содержание старосты ложится на поселенческую казну. Соответственно, чем выше уровень дотационности, тем больше нагрузка на областной бюджет (см. таблицу). Но если объем расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения превышает 2,5 млн руб., то финансирование работ выше этой суммы осуществляется из бюджета поселения. Это может быть, к примеру, ремонт деревенского колодца, установка уличных скамеек или устройство пешеходных дорожек с газонами, очистка подъезда к пожарному водоему или приобретение мотопомпы.
Ключевым условием выделения государственной поддержки из областного бюджета является наличие обоснованного и просчитанного малого проекта, выдвинутого сельским старостой при поддержке односельчан.
Субсидии предоставляются поселениям:
- при наличии в бюджете поселения ассигнований на софинансирование соответствующих расходных обязательств;
- наличии соглашения между комитетом по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям областного правительства и поселенческой администрацией о предоставлении субсидии, которым предусматриваются:
— целевые показатели результативности использования субсидии;
— обязательство муниципального образования по представлению главному распорядителю бюджетных средств дорожной карты о результативности использования субсидии;
— обязательство муниципального образования по обеспечению соответствия показателей значениям результативности предоставления субсидии;
— обязательство поселенческой администрации по организации учета старост и результатов исполнения расходных обязательств, установленных муниципальными правовыми актами;
— обязательство муниципального образования по ежеквартальному размещению отчетной информации о достижении значения показателей результативности использования субсидий на официальном сайте муниципального образования;
— обязательство муниципального образования по представлению областному комитету по местному самоуправлению отчетов о расходах местного бюджета, источником финансового обеспечения которых является субсидия, и достижении значений целевых показателей результативности использования субсидии;
— право комитета по местному самоуправлению области на проведение проверок соблюдения получателем субсидии условий, установленных соглашением;
— обязательство поселения по возврату предоставленных средств в случае установления по итогам проверок факта нарушений условий соглашения.
В любом случае, в областном бюджете на очередной финансовый год закладывается не менее 100 000 руб. на каждое сельское поселение, имеющее институт старост и общественных советов в населенных пунктах или в части населенных пунктов.
Кто есть староста?
Средства эти, малозатратные в масштабах областного бюджета, но весьма актуальные для решения местных проблем, выделяются согласно действующему с 2013 г. областному закону «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» (№ 95-ОЗ от 20.11.2012).
Принятию закона предшествовали два года дискуссий, споров и компромиссов.
На стартовый обмен мнениями в марте 2011 г. пришлось вводить представительскую квоту, так много было желающих высказаться «за» и «против» не предусмотренной напрямую муниципальным законодательством формы местного самоуправления. Уже тогда в области было больше 1100 старост, и только каждый третий из них смог попасть на первую дискуссию. Не меньшими по числу участников были и последующие сборы.
Суть дебатов сводилась к трем основным моментам: правовому определению понятия «староста», кругу обязанностей и прав старосты, о вознаграждении старост.
В самом деле, кто есть староста — лицо уполномоченное или добровольный посредник между населением и местной властью?
Практики настаивали на роли старосты в местном сообществе как главного помощника и для населения, и для органов местного самоуправления. Правоведы пытались сформулировать понятие старосты как представителя населения в сельском населенном пункте, наделенного полномочиями по обеспечению решений органов местного самоуправления, вопросов местного значения и обладающего определенной информацией.
Спор о правах и обязанностях старосты неизменно заканчивался почти риторическим вопросом: зачем тогда МЧС и другие структуры? В законе предлагали прописать 27 полномочий сельского старосты, вплоть до оказания помощи «кандидатам в депутаты и их представителям в организации встреч с избирателями». В результате решили не навязывать муниципальным образованиям список обязательных функций старост, а предоставили местным депутатам самостоятельно определять актуальность той или иной задачи.
Немало копий было сломано при обсуждении критериев, необходимых для избрания или назначения старост. В итоге согласились, что должность эта выборная. Закон предписывает теперь, что староста избирается на собрании односельчан в населенных пунктах, в которых проживает меньше 50 человек. В более крупных населенных пунктах староста может быть избран из состава общественного совета поселения или части поселения. Под частью подразумевается как отдельный населенный пункт в составе муниципального образования со статусом сельского поселения, так и в определенном его микрорайоне с активным местным сообществом.
Платить или не платить старосте за работу?..
Обсуждение вопроса о денежном вознаграждении не ограничивалось банальной зарплатой. Никто не сомневался в том, что труд должен быть оплачиваемым. Разговор шел вокруг регулярности выплат старосте и их размере. Большинство высказываний было за ежеквартальное вознаграждение. Мало кто спорил с тем, что размер оплаты должен зависеть от численности населения на территории, на которую распространяется его деятельность, и отдаленности населенных пунктов друг от друга. Высказывались предложения о бонусных выплатах по результатам деятельности, чтобы у старосты был стимул для активной и инициативной работы.
Споры возникли при обсуждении возможного финансирования местных инициатив и компенсации старосте затрат на передвижение, средства связи, канцелярские расходы. Первая часть дискуссий завершилась тем, что областной бюджет будет софинансировать начинания местных сообществ, которые продвигает в инстанциях староста исключительно с расчетами и обоснованием проектов. Финансовые работники уточняли: «Не старосте в карман мы выделяем средства. Мы выделяем администрации того поселения, в состав которого входит населенный пункт, чей староста ходатайствует о выделении средств на выдвинутый односельчанами и поддержанный ими проект». Они убеждали, что не может староста быть распорядителем бюджетных средств. Он выходит со своей инициативой к администрации поселения. Администрация поселения вместе с советом депутатов составляют адресную программу, смету доходов и расходов. Так, чтобы не возникло подозрений относительно того, что староста распорядится бюджетными 100 000 руб. недолжным образом.
Реализуемый областной закон не исключает одновременного применения всех мер финансовой поддержки деятельности старост. Размер оплаты труда старосты закон не устанавливает, это — прерогатива местных депутатов. Скажем, поселенческая администрация каждый квартал оплачивает труд старосты, а районный бюджет берет на себя ежегодную подписку на местную газету и лимит на пользование мобильным средством связи.
Завершая обзор разных мнений, предшествовавших принятию областного закона, нужно подчеркнуть, что в него вошли только те проблемы правового статуса старост, которые разрешались публично. Практика правоприменения вновь подтвердила истину о том, что жизнь много богаче, чем представляется. Так, финансовые уточнения в уже действующий закон были внесены в 2013 г. Совсем недавно — в сентябре 2014 г. — внесены поправки, касающиеся видов договоров, на основе которых старосты строят свои отношения с местными администрациями. Не исключено, что может возникнуть потребность в новых коррективах. Во всяком случае, жизнь убедила, что имеют место разные формы осуществления местного самоуправления. Важно, чтобы они привносили качественное улучшение уровня жизни на конкретной территории.
|
Доля софинансирования из областного и местного бюджетов института сельских старост | ||||||
|
Уровень дотационности поселений, % |
> 80 |
60–80 |
40–60 |
30–40 |
< 30 |
0 |
|
Софинансирование из областного бюджета Ленинградской области, % |
99,0 |
97,5 |
95,0 |
92,5 |
90,0 |
75,0 |
|
Софинансирование из бюджета поселения, % |
1,0 |
2,5 |
5,0 |
7,5 |
10,0 |
25,0 |
Источник: Постановление правительства Ленинградской области от 19.07.2013 № 214