По своей значимости для реформируемой российской экономики институт саморегулирования сопоставим с приватизацией госимущества. По сути, речь идет о «приватизации» комплекса управленческих и контрольных функций государства. Выполнение таких функций, безусловно, предполагает и возможность субъектов саморегулирования участвовать в государственном нормотворческом процессе. Формально обозначив такую возможность, законодатель, однако, не удосужился предусмотреть правовой механизм реализации саморегулируемыми организациями их прав на участие в нормотворчестве.
Проанализируем отдельные положения Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон № 315-ФЗ). Начнем со ст. 6 этого закона, определяющей основные функции, права и обязанности саморегулируемой организации (СРО).
Пункт 3 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ устанавливает, что СРО имеет право участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти и местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов.
Следующее положение — п. 4 ч. 3 этой статьи — предусматривает право СРО вносить на рассмотрение органов государственной власти и местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования.
Толкование первого из приведенных пунктов не вызывает затруднений. Очевидно, что саморегулируемые организации имеют право высказать свое особое мнение по проектам нормативных правовых актов, которые касаются деятельности СРО. О каких же предложениях идет речь в п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ? Обсудим сначала это.
Пытаясь ответить на заданный вопрос, обратим внимание на то, что в приведенном пункте говорится о предложениях по вопросам формирования и реализации политики субъектов власти. Политика указанных специфических субъектов в переводе на юридическую терминологию — это не что иное, как их волеизъявление. Властные структуры выражают его прежде всего в процессе нормотворчества. Поэтому в расшифрованном виде п. 4 ч. 3 обсуждаемой статьи должен звучать примерно так: «Саморегулируемая организация имеет право вносить на рассмотрение в органы государственной власти и местного самоуправления соответственно проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов саморегулирования». Дополнительным доводом для такого утверждения является последовательность расположения п. 3 и 4 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ, что предполагает системное толкование данных положений. Если в первом случае речь идет об участии СРО в обсуждении «чужих» проектов нормативных правовых актов, прямо названных законодателем, то во втором — о возможности субъектов саморегулирования предлагать органам власти свои проекты соответствующих документов.
Почему же законодатель прибегнул к эзопову языку?
Смотришь в книгу — видишь...
Отвечая на поставленный выше вопрос, учтем, что речь идет прежде всего о возможности внесения СРО проектов федеральных законов. Ведь правоотношения, связанные с саморегулированием, регулируются главным образом именно федеральным законодательством.
Перечень субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, определен в ст. 104 Конституции. Согласно данной статье таким правом обладают Президент РФ, Совет Федерации, его члены, депутаты Госдумы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду, Верховному суду и Высшему арбитражному суду по вопросам их ведения. Приведенный перечень является исчерпывающим. Поэтому изложение п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ в нашей интерпретации привело бы к противоречию данного подпункта Конституции, которая не относит СРО к субъектам, наделенным правом законодательной инициативы, и вообще не упоминает о саморегулировании.
Формально обсуждаемый подпункт в существующем виде не противоречит Конституции. Но он и не наделяет СРО конкретным правом, отличным от права любого субъекта обратиться в любую госструктуру с каким-либо предложением. Практика показывает, что судьбы таких предложений удивительно схожи: направленные на самый верх «бумаги» постепенно передаются вниз по инстанциям до самого низа. Исключения, как правило, составляют обращения, необходимые власти для своего пиара.
Пути решения проблемы
Вначале мы уже обосновали исключительную важность института саморегулирования. Об этом говорят и представители высшего эшелона власти. То, что СРО должны участвовать в нормотворческом процессе в качестве инициаторов новелл, также не вызывает сомнения. В данном случае субъектов саморегулирования можно сравнить с летчиками-испытателями самолета нового поколения. Да, его создали конструкторы. Но, чтобы довести чудо техники до ума, его создатели не могут обойтись без советов тех, кто реально управляет самолетом. Наверное, конструкторам не приходит в голову дикая мысль посылать испытателей «куда подальше», уповая только на свои теоретические знания. Если, конечно, им не безразлична судьба их детища…
Возможны два варианта решения данной проблемы.
При первом варианте субъекты саморегулирования наделяются правом законодательной инициативы путем внесения изменений в ст. 104 Конституции. Соответствующие изменения вносятся и в Закон № 315-ФЗ. Конечно, такое право следует предоставить не всем СРО, а их национальным объединениям. Нам могут возразить: да кто же будет изменять Конституцию ради саморегулируемых организаций? На это мы ответим: радикальные изменения в экономике требуют радикальных правовых изменений. А это как раз тот самый случай. К сожалению, еще далеко не все осознали глобальную значимость саморегулирования.
А вот второй, более мягкий, но менее эффективный вариант. Предусмотреть в п. 4 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ право национальных объединений СРО направлять субъектам, наделенным правом законодательной инициативы, проекты федеральных законов с предложением внести эти проекты от имени указанных субъектов на рассмотрение в Госдуму. Также установить, что такие предложения должны быть рассмотрены в определенный срок с обязательным обоснованным ответом, который может быть обжалован в судебном порядке. Отклонение предложения допустимо в случаях, когда проект не содержит новелл, его смысл явно непонятен, он противоречит основам правопорядка, полностью дублирует проект, уже находящийся на рассмотрении, не сопровождается обоснованием, в том числе финансово-экономическим. Во всяком случае, формулировка обсуждаемого подпункта должна исключать возможность простого «отфутболивания» проектов. Можно также предусмотреть процедуру корректировки проекта по обоюдному согласию сторон.
Тихо сам с собою
Теперь обсудим вопрос о том, насколько реальна реализация СРО права, предусмотренного п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона № 315‑ФЗ. Напомним, что речь идет об участии в обсуждении проектов федеральных законов и иных правовых актов, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также о возможности направлять в органы государственной власти и местного самоуправления заключения о результатах проводимых СРО независимых экспертиз указанных проектов.
Из части 2 ст. 22 Закона № 315‑ФЗ следует, что привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении вышеуказанных проектов уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в ч. 1 или 2 ст. 20 Закона № 315-ФЗ. Речь идет об органах, осуществляющих ведение госреестра СРО.
Прежде всего обратим внимание на некоторую неопределенность слова «привлекает». Казалось бы, праву СРО должна корреспондироваться обязанность соответствующего органа по обеспечению реализации права. Однако законодатель четко не обозначил такую обязанность. Более того, он не определил процедуру участия СРО в обсуждении проектов нормативных правовых актов.
Отметим, что в ч. 3 п. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ говорится также о праве СРО направлять в органы государственной власти и местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов. В части 2 ст. 22 Закона № 315-ФЗ законодатель не только не удосужился уточнить механизм реализации саморегулируемыми организациями этого права, но и вообще не упомянул о нем.
Мы считаем, что можно сомневаться в легитимности нормативных правовых актов (в том числе и федеральных законов), принятых без учета мнения СРО. При этом заключения саморегулируемых организаций должны доходить не только до органов исполнительной власти, но и до депутатов Госдумы, членов Совбеза и президента. Все это должно быть предусмотрено в Законе № 315-ФЗ.
Как же выполняется весьма неконкретное предписание соответствующим органам привлекать СРО к участию в обсуждении нормативных правовых актов? Рассмотрим этот вопрос на примере саморегулируемых организаций аудиторов.
Пунктом 5.3.28 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, на данное ведомство возложена обязанность по ведению государственного реестра СРО аудиторов. Следовательно, согласно вышеприведенной ч. 2 ст. 22 Закона № 315-ФЗ именно Минфин России и должен привлекать аудиторские саморегулируемые организации к участию в обсуждении соответствующих проектов нормативных правовых актов. Отметим, что данная обязанность в названном Положении почему-то не отражена, хотя этот документ действует в редакции от 17 января 2011 г.
Приказом Минфина России от 29.12.2009 № 146н созданы совет по аудиторской деятельности и его рабочий орган, а также утверждены положения об этих структурах, в состав которых входят, в частности, представители СРО и финансового ведомства. Однако указанные положения прямо не предусматривают возможность обсуждения проектов нормативных актов, упомянутых в п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ.
Из пункта 5 Положения о совете следует, что данный орган проводит по поручению Минфина России экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов, связанных с регулированием и осуществлением аудиторской деятельности. Обратим внимание на следующее. Для обсуждения проекта необходимо поручение финансового ведомства. То есть инициатива идет не снизу, а сверху, что не гарантирует реализации СРО своего права на учет их мнения. Кроме того, в приведенном пункте не упоминается саморегулирование как предмет подлежащих обсуждению нормативных правовых актов в точном соответствии с формулировкой п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона № 315-ФЗ. Учтем также, что в совет по аудиторской деятельности входят всего два представителя от саморегулируемых организаций.
***
В заключение отметим, что в федеральных законах, касающихся саморегулирования отдельных субъектов, обсуждаемые положения базового Закона № 315-ФЗ не получили своего развития.
В настоящее время вопросы саморегулирования обсуждаются в рамках так называемых круглых столов с участием как представителей СРО, так и представителей властных структур. Не умаляя значения таких обсуждений, заметим, что они конечно же не могут заменить легального участия саморегулируемых организаций в нормотворческом процессе.