В каких случаях, в какой суд и в каком порядке следует обращаться с заявлением об оспаривании нормативно-правовых актов (далее — НПА), пойдет речь в данной статье.
Разобраться в тонкостях порядка обжалования НПА поможет недавно появившееся Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее — Постановление).
Структура правовых актов состоит из НПА и индивидуально-правовых актов, не содержащих нормы права. Поэтому в п. 9 Постановления определены существенные признаки НПА:
· издание НПА в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
· наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Кто может рассматривать дела об оспаривании НПА
Структура судов в РФ определена Конституцией и Федеральным конституционным законом от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ» и включает в себя федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов РФ, которые составляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
На выбор суда влияют вид оспариваемого НПА и вид документа, которому он противоречит.
Право лишить юридической силы НПА, перечисленные в ст. 125 Конституции РФ, в силу их противоречия Конституции РФ может только Конституционный Суд РФ, которому подведомственны дела об оспаривании (несоответствии Конституции РФ) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Госдумы, Правительства РФ, конституций и уставов субъектов РФ, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных с превышением полномочий, а также договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ и не вступивших в силу международных договоров РФ.
По федеральным законам и законам субъектов РФ на основании ст. 96 Федерального конституционного закона от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» при наличии копии официального документа в КС РФ может обратиться любое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, юридическое лицо или его учредитель (участник, акционер).
По остальным нормативным актам это могут сделать только лица или органы, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, а именно Президент РФ, Совет Федерации, Госдума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Госдумы, Правительство РФ, ВС РФ, ВАС РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Право обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании НПА принадлежит лицам, перечисленным в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ. Это граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке НПА органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными актами.
Судам данной категории подведомственны дела об оспаривании полностью или в части НПА ниже уровня федерального закона, перечисленных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по иным основаниям их противоречия, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Дела об оспаривании НПА, затрагивающие права и законные интересы лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (ст. 191 АПК РФ).
Таким образом, при решении вопроса о том, какому суду подведомственно рассмотрение заявления об оспаривании НПА, нужно учитывать вид оспариваемого НПА и вид НПА, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении, а также сферу правоотношений, на которые распространяет свое действие оспариваемый акт.
Какой суд общей юрисдикции выбрать?
ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании НПА Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
Верховные суды субъектов РФ рассматривают дела, перечисленные в ст. 26 ГПК РФ: об оспаривании НПА органов государственной власти субъектов РФ (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, а также высшего должностного лица субъекта РФ.
Все дела об оспаривании НПА, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов субъектов РФ и ст. 27 к подсудности ВС РФ, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших НПА.
Кто вправе оспорить НПА
Право оспорить НПА путем обращения в суд общей юрисдикции (с учетом подсудности) вправе следующие лица:
1граждане и организации (ст. 3 и 4 ГПК РФ) при защите своих прав и свобод, а в случае защиты прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц такое право должно быть предусмотрено законом;
2прокурор по издаваемым федеральными органами исполнительной власти НПА (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами;
3должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, если они считают, что принятым НПА или его частью нарушена их компетенция;
4органы местного самоуправления, главы муниципальных образований по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ) и других прав местного самоуправления.
Отказ в рассмотрении заявления об оспаривании НПА
Суд вправе отказать в рассмотрении заявления об спаривании НПА в следующих случаях:
· очевидное отсутствие затронутых прав и интересов заявителя;
· отсутствие у заявителя права на обращение в суд в защиту прав и свобод другого лица или неопределенного круга лиц;
· оспаривается документ, не являющийся НПА;
· оспаривается недействующий НПА;
· имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же НПА.
Вопросы, подлежащие проверке судом при оспаривании НПА
Пленум ВС РФ представил на обозрение судей вопросы, подлежащие обязательной проверке при оспаривании НПА. Проверке подлежит факт наличия в НПА норм права, при этом надо уделить внимание самому акту и его приложениям. Причем проверка должна проводиться независимо от наименования НПА.
Суду нужно выяснить отсутствие нарушений в процессе принятия и издания НПА. Если будут выявлены нарушения при издании оспариваемого НПА хотя бы по одному из оснований, влекущих признание его недействующим, суд вправе удовлетворить заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе и содержания оспариваемого НПА.
Также проверке подлежит компетенция лица или органа, принявшего НПА. Суд определяет, в чьем ведении находятся вопросы, урегулированные в оспариваемом акте: в ведении РФ, совместном ведении, в ведении субъекта РФ или же это вопрос местного значения. Если оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован НПА данного уровня, или при их принятии допущены нарушения полномочий издавшего его органа, то акт или его часть признаются недействующими.
Подлежит проверке соблюдение процедуры принятия актов данного вида с учетом конституционной нормы ч. 3 ст. 15 об обязательном официальном опубликовании НПА, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Официальным опубликованием считается публикация полного текста НПА на русском языке в официальном СМИ. При отсутствии в публичном образовании официального СМИ допускается опубликование акта в ином печатном издании либо иное обнародование, если это указано в учредительных документах публичного образования. В таком случае суд обязан проверить факт обеспечения населения и иных лиц возможностью ознакомиться с содержанием НПА.
Если оспариваемый НПА был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву неполного опубликования.
Следующая стадия судебного процесса — проверка на соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Проверке подлежат определенность содержания и однозначность толкования НПА. В случае выявления неопределенности оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
Последствия выявленных нарушений и отказа от иска
Если судом выявлены нарушения процесса принятия НПА, то он признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Оспариваемый акт (его часть) признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, при этом имеются исключения. Так, НПА может быть признан недействующим с момента возникновения противоречия с НПА, имеющим большую юридическую силу. Также НПА может быть признан недействующим со дня вступления в силу нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.
Следует обратить внимание, что отказ заявителя от оспаривания НПА или его части не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является для суда обязательным и признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый НПА. Учитывая, что производство по делу об оспаривании НПА носит публичный характер и результаты его рассмотрения обязательны как для лиц, участвующих в данном деле, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо. Суд обязан принять по делу решение об отказе в заявленном требовании либо признать НПА недействительным.