На днях в Госдуму был внесен проект, предлагающий преобразования в сфере законодательного регулирования административного права.
Документ представляет собой новую редакцию общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции проекта — Административного кодекса РФ) и содержит некоторые новинки.
В прошлом году со ссылкой на необходимость разделения административно-материальных и административно-процессуальных норм, закрепленную в Конституции РФ, президент внес на рассмотрение нижней палаты парламента законопроект № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации».
Ни много ни мало 484 страницы, вероятно, поставили депутатов в тупик, потому что после принятия законопроекта в первом чтении в мае 2013 г. история его существования в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности заканчивается. Этот проект должен стать тем самым Административно-процессуальным кодексом, о котором говорится в Конституции РФ, правда, касался он, как видно из названия, лишь порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции.
На этот раз группа депутатов во главе с представителем «Справедливой России» Александром Агеевым разработала и предложила на суд товарищей по нелегкой законодательной доле законопроект № 630089-6 «Административный кодекс Российской Федерации (общая часть)» (далее — законопроект), содержащий нормы материального права (в отличие от президентского проекта, процессуального).
Ждать административного наказания можно будет целый год
Кодекс РФ об административных правонарушениях — один из самых быстроменяющихся кодифицированных актов в России. Конкурировать с ним по частоте и тяжести корректировок может разве что Налоговый кодекс. Принятый в 2001 г. КоАП РФ изменяли федеральными законами уже около 360 раз (это не считая изменений, внесенных по постановлениям Конституционного суда РФ). Потому очевидно, что необходимость объединить все внесенные изменения в единый нормативный акт уже назрела.
Кроме того, Конституция РФ относит к ведению федерального законодателя не административное право в целом, а административное и административно-процессуальное право по отдельности. В связи с этим авторы законопроекта предлагают КоАП РФ переименовать в Административный кодекс РФ, оставив прежнее деление на Общую и Особенную части, а первым шагом на пути к идеалу должна стать пересмотренная Общая часть АК РФ уже с учетом его материально-правового характера. В пояснительной записке к законопроекту сказано, что конечной целью должно стать формально-юридическое разграничение законодательства, содержащего административно-материальные нормы, предусматривающие административную ответственность за административные правонарушения и законодательство, и законодательства, содержащего административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок (процедуру) рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности.
Но суть внесенного законопроекта заключается не только в том, чтобы отделить материальные нормы от процессуальных. Разработчики планируют пересмотреть и суть самих норм.
Скажем, дифференцированные сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ (два, три месяца, один, два и шесть лет), авторы законопроекта называют необоснованными и предлагают ввести единый срок — один год (ст. 49 Общей части АК РФ в ред. законопроекта). Это значит, что лица, совершившие административное правонарушение, уже не смогут ссылаться (или смогут, но намного реже) на истечение указанного срока. Так, например, часто поступали нерадивые автомобилисты при нарушении Правил дорожного движения, за нарушение которых привлечь к ответственности можно только в течение двух месяцев после составления протокола.
Законопроектом предлагается расширить круг субъектов административных правонарушений, дополнив его индивидуальными предпринимателями (ст. 22 АК РФ в ред. законопроекта). Сейчас эта категория правонарушенителей привлекается к ответственности по правилам, установленным для должностных лиц, если Кодексом специально не предусмотрено иное (ст. 2.4 КоАП РФ).
В статье 48 Общей части АК РФ, предлагаемой законопроектом, закреплено новое положение о праве должностного лица или органа власти, рассматривающего дело об административном правонарушении, назначить нарушителю наказание ниже минимального предела, предусмотренного законом, либо более мягкий вид наказания. Для такого милосердия, разумеется, необходимы веские причины. Но обратим внимание, что речь тут идет о смягчении любого вида наказания, а не только административного штрафа, которые и так можно снижать с легкой руки КС РФ (см. «ЭЖ», 2014, № 09, с. 07).
Правонарушение длится, пока его не прекратит нарушитель или представитель власти
Серьезные изменения касаются терминологии: депутаты планируют сформулировать четкое определение понятия длящегося правонарушения, а также ввести новые понятия — правонарушения продолжающегося и совокупности административных правонарушений. Под длящимся правонарушением в законопроекте понимается не прерывающееся во времени единое противоправное действие (бездействие), предусмотренное какой-либо статьей (частью статьи) Особенной части АК РФ. Такое правонарушение признается оконченным с момента прекращения совершения нарушителем указанного действия (бездействия) либо с момента наступления событий, препятствующих их совершению, в том числе с момента их выявления и пресечения должностным лицом, уполномоченным на возбуждение дела о соответствующем административном правонарушении (ч. 3 ст. 14 АК РФ в ред. законопроекта).
Заметим, что на практике разночтения в квалификации правонарушений как длящихся или не относящихся к таковым вызывают серьезные проблемы, поскольку от этого зависит исчисление упомянутого срока привлечения к административной ответственности.
Под продолжающимся правонарушением в законопроекте понимается совершение двух или более тождественных самостоятельных противоправных действий (бездействия) как эпизодов единого продолжаемого во времени противоправного поведения, квалифицируемых по одной статье (части статьи) Особенной части АК РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности. Такое нарушение признается оконченным с момента прекращения совершения последнего из указанных действий (бездействия) (ч. 4 ст. 14 АК РФ в ред. законопроекта). При этом совершение нескольких эпизодов такого продолжающегося правонарушения не приравнивается к повторности правонарушения (ч. 1 ст. 15 АК РФ в ред. законопроекта).
В статье 16 АК РФ (в ред. законопроекта) дается определение совокупности правонарушений. Это совершение лицом двух или более административных правонарушений, предусмотренных различными нормами Особенной части АК РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности, ни за одно из которых это лицо не было привлечено к административной ответственности.
