В прошлом номере "Новой бухгалтерии" (N 8, 2009) мы рассказали, по каким причинам органы власти могут отказать организации в предоставлении участка под строительство. Продолжая тему, поговорим о подаче заявления на предварительное согласование места размещения объекта и порядке информирования населения о предстоящем строительстве.
Народ должен знать
Протесты населения являются законным основанием для отказа в предварительном согласовании места расположения объекта строительства. А как жители узнают о проектах? Все просто - п. 3 ст. 31 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Но вот порядок и формы такого информирования не определены, что вызывает проблемы при оценке надлежащего исполнения данной обязанности.
Кто должен информировать население?
Информировать население о возможном строительстве обязаны органы местного самоуправления, а не лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка. Такой вывод следует из ст. 31 ЗК РФ.
В Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 19.10.2006 N Ф04-6959/2006(27663-А46-20) указано, что для получения соответствующего решения со стороны лица, обратившегося для получения земельного участка для строительства, требуется исключительно подача заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Обязанность заявителя осуществить какие-либо иные действия, в том числе информировать население о предстоящем предоставлении земельного участка для строительства, действующим законодательством не предусмотрена. Кроме того, в силу императивной нормы закона п. 3 ст. 31 ЗК РФ указанная обязанность по информированию населения возложена непосредственно на орган местного самоуправления.
Итак, информировать население о предстоящем строительстве обязана местная администрация, а не заявитель.
Но это, к сожалению, не означает, что если администрация не проинформировала население, то ее дальнейший отказ в согласовании места расположения объекта может быть оспорен заявителем на этом основании как несоблюдение процедуры рассмотрения заявления. Подобный аргумент отвергается судами (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.12.2006 N А33-19208/05-Ф02-6708/06-С1).
Означает ли все сказанное, что заявителю не надо следить за тем, чтобы администрация проинформировала население? Тем более что самому заявителю выгоднее, чтобы население ни о чем не знало. Это не так. Да, неинформированность населения не может являться основанием для отказа в предварительном согласовании места расположения объекта. Но именно это может послужить поводом для оспаривания уже имеющегося положительного решения местной администрации.
Например, ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от 01.07.2008 N А26-6352/2007 по заявлению прокурора признал незаконным предварительное согласование размещения объекта строительства, поскольку выбор земельного участка для строительства был произведен без информирования населения органами местного самоуправления. А это нарушение требований п. 3 ст. 31 ЗК РФ.
Когда информировать?
Судебная практика в большинстве случаев признает, что население должно быть проинформировано до составления акта выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта (см., Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.12.2006 N А33-19208/05-Ф02-6708/06-С1).
Часть судов считает, что данные сроки носят организационный характер, поэтому можно информировать население и после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, но до принятия решения о предоставлении земельного участка под строительство (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15.05.2007 N А05-11491/2006-33).
Отметим, что есть и противоположные выводы. Например, ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 19.12.2006, 12.12.2006 N Ф03-А51/06-1/4511 отверг довод о необходимости информирования населения о предстоящем предоставлении земельного участка после обращения заинтересованного лица в орган местного самоуправления с данным заявлением, а не предварительно до подачи заявления в органы местного самоуправления, как не согласующийся с положениями п. 3 ст. 31 ЗК РФ.
Обязана ли администрация следовать мнению населения?
Например, в Решении Арбитражного суда Красноярского края от 27.06.2007 N А33-6042/2007 администрация муниципального образования отказала в предоставлении земельного участка под строительство АЗС. Причина отказа - многочисленные протесты населения.
Суд признал такой отказ незаконным, указав, что орган местного самоуправления вправе при принятии соответствующих решений руководствоваться только тем мнением граждан, общественных организаций, которое обосновано реальным умалением прав и законных интересов населения муниципального образования.
Таким образом, обязанность информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка не означает, что соответствующий орган обязан руководствоваться мнением населения в безусловном порядке.
Основанием для отказа в предварительном согласовании места расположения объекта строительства может быть только мотивированное несогласие населения с предстоящим строительством.
Обратимся к Постановлению ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.12.2006 N А33-19208/05-Ф02-6708/06-С1.
Администрация согласовала место расположения магазина, но оповестила население уже после согласования. Узнав о предполагаемом строительстве, население воспротивилось постройке магазина. Во-первых, земельный участок, утвержденный для строительства, находится в составе площади перед домом культуры, а потому представляет культурную ценность для населения муниципального образования; во-вторых, строительство объекта на отведенном земельном участке потребует переноса водопроводной сети, снабжающей жилые дома, что повлечет перебои в водоснабжении.
Поэтому администрация в дальнейшем отменила постановление о предварительном согласовании места размещения объекта и отказала в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка для строительства магазина.
Заявитель оспорил этот отказ в суде, утверждая, что информировать население нужно было до предварительного согласования места расположения объекта и только тогда можно было учитывать мнение населения.
Но суд отверг эти доводы, указав, что население муниципального образования вправе требовать учета своего мнения как при предварительном согласовании места расположения, так и при предоставлении земельного участка.
Примечание. Если население проинформировано уже после предварительного согласования места расположения объекта и его мнение оказалось отрицательным, причем обоснованно, администрация может отказать в предоставлении земельного участка для строительства. Сам факт информирования в таком случае не будет препятствием для отказа.
В каких подробностях должно быть проинформировано население?
Степень информированности населения законодательно не установлена. В судебной практике встречаются решения, в которых суды приходят к выводу, что информирование населения без указания существенных характеристик предоставляемого земельного участка (его месторасположения, границ) и планируемого к строительству объекта (его назначения) свидетельствует о ненадлежащем исполнении возложенной на органы местного самоуправления обязанности, влекущем признание акта органа местного самоуправления недействительным.
Что будет, если население не было информировано?
Действительно, является ли факт неоповещения населения безусловным основанием для признания недействительным решения муниципалитета о предварительном согласовании места размещения объекта?
По этому вопросу в судебной практике существует два подхода, и выявить какую-либо тенденцию в каждом из них невозможно.
Первый подход заключается в том, что неисполнение обязанности информировать население о предстоящем строительстве является достаточным основанием для признания недействительным решения соответствующего органа о предварительном согласовании места размещения объекта (см., например, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 09.10.2003 N А43-3688/2003-26-121, ФАС Северо-Западного округа от 01.07.2008 N А26-6352/2007).
Второй подход состоит в том, что ненадлежащее исполнение рассматриваемой обязанности может служить основанием для признания недействительным акта органа власти, полномочного распоряжаться публичными землями, только в случае реального ущемления чьих-либо прав и законных интересов в результате принятия соответствующего решения (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 30.12.2004 N КГ-А41/12052-04, ФАС Уральского округа от 26.03.2007 N Ф09-1904/06-С6).
Второй подход представляется более разумным, поскольку, как указывалось выше, сам по себе протест населения не является основанием для отказа в согласовании места расположения объекта. Протест должен быть мотивирован, а значит, должен содержать ссылку на ущемление прав и законных интересов населения. А если такого ущемления в реальности не произошло, то и информирование населения ничего бы не изменило - нечем было бы мотивировать свое несогласие. Таким образом, отсутствие информирования населения при отсутствии ущемления прав и свобод на суть вопроса никак не влияет.
Вопросы формальные - не менее важные
Как муниципалитет должен рассматривать заявление на предварительное согласование места размещения объекта? в какие сроки, в какой форме отвечать заявителю? - даже эти вопросы законодатель не разъяснил. Значит, и в этом необходимо равняться на позицию судов. Что необходимо учитывать?
В какой форме муниципалитет может дать ответ?
Статья 31 ЗК РФ предусматривает только две формы ответа муниципалитета на обращение заявителя: согласование места расположения объекта или отказ от согласования. Никакой иной формы, например возврат заявления по причине недостаточности представленных документов или оставление его без движения, законодательством не предусмотрено.
Рассмотрим Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 24.03.2009 N Ф04-1089/2009(2973-А27-6). На заявление о предварительном согласовании места расположения объекта муниципалитет заявителю ответил письмом, в котором говорилось о непредставлении необходимых документов. Муниципалитет молчал, а предприниматель ждал. Потом ждать устал и отправился в суд с требованием о признании бездействия муниципалитета незаконным. И суд поддержал заявителя, указав, что муниципалитет обязан был принять решение на основе представленных документов. Если документов действительно не хватает, никто не мешает муниципалитету отказать в согласовании, но какое-то решение должно быть.
Примечание. Любое заявление (в любой форме и с любыми документами) должно быть рассмотрено, и по нему муниципалитет обязан принять одно из двух возможных решений. Отказ или уклонение от рассмотрения заявления всегда незаконны.
Что муниципалитет должен указать в своем решении?
Судебная практика исходит из того, что решение о согласовании места размещения объекта может содержать простую констатацию такого факта. А вот решение об отказе от согласования обязательно должно содержать мотивировку со ссылкой на фактические обстоятельства, иначе может быть признано судом незаконным (такая ситуация рассмотрена в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 09.12.2008 N Ф04-7682/2008(17312-А46-6)).
Кто должен принимать решение о согласовании?
Решение принимает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Это императивное требование п. 6 ст. 31 ЗК РФ.
Интересный случай по этой теме рассмотрен в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 27.12.2007 N А28-6262/2007-305/30. На обращение о предварительном согласовании места расположения офиса (дело было в г. Кирове) заявителю письмом ответило управление архитектуры и градостроительства города. В письме было сказано, что на основании положения о комиссии по выбору земельных участков заявление было рассмотрено именно ею и вынесено решение об отказе в согласовании.
Заявитель обратился в суд, посчитав, что местная администрация своего решения не приняла (то есть бездействовала), поскольку комиссия по выбору земельных участков является совещательным органом и ее решения не относятся к муниципальным правовым актам.
Суд встал на сторону заявителя. Согласно ч. 1 ст. 11 устава муниципального образования "Город Киров" муниципальные правовые акты администрации г. Кирова принимаются в форме постановлений и распоряжений главы администрации города, распоряжений и приказов руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города. По этой причине, решил суд, письмо управления архитектуры и градостроительства не является ответом уполномоченного органа на заявление о предварительном согласовании выбора земельного участка.
Примечание. Решение о предварительном согласовании или отказе от согласования места расположения объекта должно оформляться исключительно в форме правовых актов исполнительных органов власти или органов местного самоуправления.
Срок действия решения о согласовании
Вопрос о сроках действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта делится на две части - о минимальных и максимальных сроках действия.
Каков минимальный срок действия решения о согласовании?
Согласно п. 8 ст. 31 ЗК РФ срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта составляет три года. Данный срок носит императивный характер, поэтому не может быть изменен органом власти, уполномоченным распоряжаться публичными землями. Однако на практике этот срок часто уменьшается.
Во-первых, это возможно вследствие принятия нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству. Например, в соответствии с Распоряжением Правительства Ленинградской области от 21.06.2005 N 218-р "О предварительном согласовании места размещения морского портового терминала с комплексом береговых сооружений и подъездной железной дорогой в Кингисеппском районе" срок действия решения составляет два года.
Во-вторых, срок действия решения может быть фактически уменьшен с помощью установления минимальных сроков действия технических условий. Однако в соответствии с п. 7 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ срок действия предоставленных технических условий и срок платы за подключение устанавливаются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не менее чем на два года. Думается, в данном случае можно требовать установления трехгодичного срока действия технических условий.
Возникает вопрос: можно ли продлить трехлетний срок?
В абз. 3 п. 8 ст. 31 ЗК РФ указано: "...Если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения от исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 настоящего Кодекса и принявших такое решение, понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта". Основываясь на буквальном анализе данного текста, суды ранее приходили к выводу, что продление возможно (см., например, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14.04.2009 N Ф04-2149/2009(4324-А46-31)).
Но Федеральным законом от 10.05.2007 N 69-ФЗ фраза "независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта" была исключена из указанной нормы.
Следовательно, можно делать вывод о запрете на продление трехлетнего срока. Так же думают и суды. Данная позиция представлена, например, в Определении ВАС РФ от 30.04.2009 N ВАС-4722/09 - в передаче дела по заявлению о признании незаконным отказа в продлении срока действия акта о предварительном согласовании места размещения объекта, обязании продлить срок его действия отказано, так как возможность и порядок продления срока действия спорного акта закон не предусматривает. Однако прямого запрета в ЗК РФ нет.
Срок рассмотрения заявления
Удивительно, но ЗК РФ не предусматривает даже максимального срока рассмотрения заявления о предварительном согласовании места расположения объекта. А в таких условиях сложно квалифицировать бездействие администрации как незаконное. Когда оно становится таким: через неделю бездействия, через месяц?
Часто такой срок устанавливается местным нормативным актом. Но что делать, если и его нет?
Подобная ситуация рассмотрена в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 02.07.2008 N А28-9128/2007-480/16. Суд пришел к следующему выводу.
Поскольку ст. ст. 30 и 31 ЗК РФ не содержат сроков рассмотрения заявлений, в силу п. 1 ст. 6 ГК РФ по аналогии закона подлежит применению Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В ч. 1 и 2 ст. 12 этого Закона установлено, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 указанного Закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Примечание. Максимальным сроком рассмотрения заявления о предварительном согласовании места размещения объекта можно считать 30 дней с момента регистрации заявления. По истечении этого срока бездействие администрации становится незаконным.
* * *
Итак, мы рассмотрели основные спорные вопросы, возникающие при предварительном согласовании места расположения объекта. Хотя практика показывает, что по одним и тем же вопросам заявитель может получить как положительное, так и отрицательное для себя решение, надеемся, что данный материал поможет вам в общении с органами власти.