1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 2705

Земля под строительство: как не получить отказ

Получение земельного участка с предварительным согласованием места расположения объекта - процесс многоэтапный и изнуряющий. Но все может закончиться для претендента уже в самом начале - на этапе предварительного согласования. Что влияет на решение органов власти?

В каких случаях оно будет положительным, а в каких вам могут отказать, читайте в статье.

Основные тенденции

В соответствии с п. 6 ст. 31 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта необходимы акт о выборе земельного участка для строительства и утвержденные органом местного самоуправления проекты границ земельного участка.

Земельный кодекс РФ хотя и предусматривает возможность отказа в предварительном согласовании места размещения объекта при наличии указанных документов, но не определяет конкретные его основания, что дает повод для злоупотреблений.

А что говорит судебная практика? Увы, но и она неоднородна. Приведем основные тенденции при решении этого вопроса судами (табл. 1).

Таблица 1

Основание

Судебное решение

Отказ признается правомерным,
если он обоснован:

Иным назначением земельного
участка, определенным
градостроительной документацией,
утвержденной до обращения
заинтересованного лица с
соответствующим заявлением

Постановление ФАС Волго-Вятского округа
от 28.05.2007 N А11-3321/2006-К2-25/273

Расположением на согласованном
земельном участке объектов
недвижимого имущества,
собственником которых является
другое лицо

Постановление ФАС Дальневосточного
округа от 08.11.2006 N Ф03-А04/06-1/3354

Уже имеющимся решением о
согласовании места расположения
объекта на данном земельном
участке

Постановление ФАС Поволжского округа от
19.03.2008 N А57-8800/06-25-10-16

Массовым протестом населения
против предоставления земельного
участка для строительства
объекта

Постановление ФАС Северо-Кавказского
округа от 26.06.2007 N Ф08-3720/2007.
Суд подтвердил законность отказа в
предварительном согласовании, поскольку
большинство граждан, проживающих в жилых
домах, рядом с которыми предполагалось
строительство торгового павильона,
возражали против этого (что подтверждают
протоколы собраний жителей)

Отрицательным мнением населения
по поводу внесения изменения в
генеральный план муниципального
образования в связи с возможным
предоставлением земельного
участка для строительства

Постановление ФАС Уральского округа от
04.04.2007 N Ф09-1706/07-С6

Отказ признается неправомерным,
если он обоснован:

Отсутствием градостроительной
документации на территории
соответствующего муниципального
образования

Постановление ФАС Западно-Сибирского
округа от 02.03.2006
N Ф04-495/2006(19786-А70-9).
Суд указал, что Земельный кодекс РФ не
устанавливает в качестве необходимого
условия для предоставления земельных
участков в порядке предварительного
согласования места размещения объекта
наличие градостроительной документации

Необоснованным аннулированием
заключения соответствующим
контрольным, надзорным органом

Постановление Арбитражного суда
Красноярского края от 06.12.2006
N А33-14841/04-С6

Несогласованием акта выбора
земельного участка для
строительства с отдельными
контрольными и надзорными
инстанциями

Постановление ФАС Восточно-Сибирского
округа от 14.03.2007
N А33-14841/04-С6-Ф02-708/07.
Суд указал, что Земельный кодекс РФ не
предусматривает необходимость
согласования акта о выборе земельного
участка с какими-либо органами

Несообщением заинтересованным
лицом сведений, предоставление
которых согласно земельному
законодательству не требуется
или является правом заявителя

Постановление ФАС Западно-Сибирского
округа от 18.05.2006
N Ф04-2729/2006(22472-А27-20).
Суд признал неправомерным отказ в
предварительном согласовании места
размещения объекта в связи с
непредставлением заявителем данных о
финансовой состоятельности, технико-
экономического обоснования проекта

Рассмотрим более подробно основания отказа в согласовании.

Землепользователи и соседи

Если на земельном участке уже имеются строения, нарушит ли права их владельцев предварительное согласование размещения нового объекта на этом же земельном участке?

Мнения судей по этому вопросу разделились.

Согласно первому, формальному подходу наличие на спорном земельном участке прав других лиц, обременяющих этот земельный участок, и отсутствие решения органа местного самоуправления о предстоящем изъятии этих земель для муниципальных нужд являются безусловными препятствиями для предварительного согласования и последующего предоставления этого земельного участка (Постановление ФАС Уральского округа от 03.04.2008 N Ф09-2127/08-С6).

Аналогичная позиция содержится в Постановлениях ФАС Уральского округа от 14.03.2005 N Ф09-486/05-ГК, Восточно-Сибирского округа от 04.08.2004 N А10-558/04-4-Ф02-2942/04-С2.

Второй подход основан на противоположных выводах. Некоторые из них представлены в табл. 2.

Таблица 2

Вывод

Судебное решение

Предварительное согласование
размещения объекта на землях,
предоставленных третьему лицу в
аренду, никак не препятствует
использованию этого земельного
участка арендатором

Постановление ФАС Восточно-Сибирского
округа от 15.08.2005
N А19-6710/05-48-Ф02-3845/05-С1

Решение о предварительном
согласовании места расположения
объекта служит лишь гарантией
того, что в будущем при условии
выполнения заказчиком
определенных условий земельный
участок может быть предоставлен
ему в пользование. На основании
принимаемого при этом решения о
резервировании у заказчика
возникает право ограниченного
временного пользования
земельным участком в целях
проведения изыскательских,
проектных работ, проведения
экологической экспертизы для
определения возможности
размещения объекта на данном
участке.
Таким образом, решение о
резервировании (предварительном
согласовании) не является
основанием для установления
арендных отношений и не
ограничивает права текущих
арендаторов земельных участков

Постановление ФАС Северо-Западного округа
от 10.02.2003 N А42-6321/02-С4

Предварительное согласование
места размещения объекта не
влечет изъятия у
землепользователя спорного
земельного участка, а потому
законно

Постановление ФАС Поволжского округа от
07.02.2002 N А12-13893/2000-С16

Какой подход более обоснован? По нашему мнению, второй.

Во-первых, решение о предварительном согласовании места размещения объекта Земельным кодексом РФ не отнесено к основаниям прекращения прав на землю (ст. ст. 44 - 46 ЗК РФ) или ограничения прав на землю (ст. 56 ЗК РФ). Следовательно, нет и ущемления прав текущих землепользователей.

Во-вторых, орган власти, уполномоченный на распоряжение публичными землями, в любом случае не сможет предоставить выбранный заявителю земельный участок, обремененный правами третьих лиц. Даже если это произойдет, такому договору аренды в государственной регистрации должно быть отказано.

Но самое главное - решение вопроса о правах на землю уже после выбора земельного участка более логично, поскольку только после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта заявитель, убедившись, что он сможет построить на выбранном участке желаемый объект, имеет полное основание приступить к переговорам с правообладателями о приобретении их земельных участков.

В любом случае необходимо помнить, что в расчет принимаются только те права третьих лиц на земельный участок, которые возникли до предварительного согласования места расположения объекта.

В этой связи интересно Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.09.2008 N А78-6621/07-Ф02-4209/08 <*>.

Предприниматель подал заявку на согласование места размещения объекта по одному адресу, а городская администрация согласовала ему другой участок, на который также претендовал другой предприниматель. Вскоре администрация сдала этот участок в аренду первому предпринимателю.

Когда возник спор о предоставлении земельного участка (участок был предоставлен первому предпринимателю-арендатору), суд отклонил указание администрации на наличие договора аренды спорного земельного участка, заключенного с первым предпринимателем, как преимущественного фактора для предоставления земельного участка, поскольку он был заключен через месяц после обращения второго предпринимателя с заявлением о предоставлении спорного земельного участка.

Частичное согласование

Если предполагаемый к строительству объект лишь частично затрагивает интересы правообладателей земельного участка, можно ли согласовать место расположения объекта в части?

По этому вопросу в судебной практике можно выделить две противоположные тенденции.

Одни суды считают, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта не в целом, а лишь в части площади пересечения земельных участков недопустимо.

Суд признал это решение незаконным полностью.

Третье лицо просило о признании решения незаконным только в той части, в которой земельные участки пересекаются.

Но суд отверг эту просьбу, заявив, что оспариваемым распоряжением предоставлен земельный участок, обладающий индивидуально-определенными признаками, которому присвоен кадастровый номер, и именно этот участок как единый объект зарегистрированного права имеет наложение на участок, ранее согласованный заявителю.

Другая часть судов приходит к противоположному выводу.

Например, ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 05.07.2007 N Ф08-3524/2007 признал решение муниципалитета о предварительном согласовании места размещения объекта недействительным лишь в части площади ранее предварительно согласованного земельного участка.

Второй подход представляется более разумным с точки зрения обеспечения баланса прав и законных интересов лиц, которым неправильно предварительно согласованы земельные участки.

Но первый подход, конечно, выглядит более законным.

Права землепользователей-соседей

В вопросе оценки ущемления прав землепользователей соседних участков, примыкающих к участку, для которого получено предварительное согласование размещения объекта, суды единодушны: мнение соседей на этапе предварительного согласования не учитывается.

Например, в Постановлении ФАС Московского округа от 14.04.2003 N КА-А41/1821-03 рассмотрена жалоба землепользователя, который полагал, что предварительное согласование размещения на соседнем участке объекта строительства будет препятствовать реализации его прав пользования своим земельным участком, поскольку подходы к его торговым площадям будут заблокированы.

Но суд отверг данный довод, указав, что спорный земельный участок не входит в границы земельного участка, находящегося у истца в постоянном (бессрочном) пользовании.

А то обстоятельство, что спорный земельный участок непосредственно граничит с земельным участком истца, не может препятствовать реализации его прав пользования земельным участком.


Претендентов много - участок один

На один и тот же земельный участок могут нацелиться сразу несколько лиц. При этом возможны различные ситуации: два лица одновременно обращаются с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта или после согласования одному лицу другое обращается с просьбой о согласовании места размещения объекта на территории уже согласованного земельного участка.

Законодатель такие ситуации никак не решает. А что суды?

Закон не ограничивает количество заявок, которые могут быть поданы на предварительное согласование места размещения объекта на одном и том же земельном участке. Муниципалитет не вправе на этом основании отказать в приеме заявки (тем более что право отказать в приеме заявки закон не предусматривает).

Но выдать несколько согласований на один земельный участок администрация не может. Суды считают, что выбор одного и того же земельного участка по заявкам разных лиц, заинтересованных в предоставлении им спорного участка под строительство, противоречит действующему законодательству.

А если такое все же случилось, это влечет за собой признание недействительным акта выбора земельного участка по заявке, поданной позже (Постановление ФАС Поволжского округа от 19.03.2008 N А57-8800/06-25-10-16).

Таким образом, при наличии нескольких заявок на предварительное согласование места расположения объекта в отношении одного и того же земельного участка одному из заявителей администрация обязана отказать. И такой отказ признается правомерным (Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20.10.2006 N Ф03-А51/06-1/3626).

Но муниципалитет в таком случае может поступить и иначе: отказать всем и выставить участок на торги.

Суды считают такие отказы законными (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 25.12.2008 N А28-2568/2008-84/18).

Следовательно, если вторая заявка подана после принятия решения по первой заявке, она подлежит отклонению в безусловном порядке.

Например, в Постановлениях ФАС Уральского округа от 12.07.2007 N Ф09-9831/06-С6 и Северо-Кавказского округа от 05.07.2007 N Ф08-3524/2007 указано, что предварительное согласование места размещения объекта одному лицу без учета того обстоятельства, что в отношении соответствующего земельного участка ранее уже принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта иному лицу, нарушает нормы ст. ст. 30, 31 ЗК РФ, предусматривающих, что выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта являются основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Земли с "иным назначением"

Это любимая "отговорка" для обоснования отказа в предварительном согласовании размещения объекта. Но что реально может являться таким основанием? Приведем некоторые судебные решения, где отказ был признан правомерным (табл. 3).

Таблица 3

Основание

Судебное решение

Земельный участок, испрашиваемый
заявителем, не может быть
сформирован в связи с
необходимостью соблюдения границ
красных линий магистрали
районного значения по указанной
улице, обеспечения
противопожарного расстояния до
существующего капитального
трехэтажного здания,
расположенного на смежном
земельном участке, и сохранения
к данному зданию существующего
проезда.
На основании невозможности
размещения объекта на
испрашиваемом земельном участке
в размещении объекта
строительства отказано
правомерно

Постановление ФАС Волго-Вятского округа
от 24.06.2008 N А43-26006/2007-43-526

Испрашиваемый земельный участок
в соответствии с
градостроительными требованиями
требованиями не может быть
предоставлен под строительство,
так как большая часть
испрашиваемого земельного
участка расположена за пределами
красных линий, линий
регулирования застройки и в
охранной зоне инженерных
коммуникаций (теплоснабжения,
газоснабжения, канализования,
электроснабжения, связи,
водоснабжения).
Поэтому строительство объекта на
данном земельном участке
нецелесообразно

Постановление ФАС Северо-Кавказского
округа от 26.06.2007 N Ф08-3720/2007

Отказ в согласовании места
расположения объекта был
мотивирован тем, что на
испрашиваемом земельном участке
располагаются различные
инженерные сети, и в
соответствии с
градостроительными требованиями,
установленными СниП 2.07.01-89
"Планировка и застройка
городских и сельских поселений",
строительство невозможно

Постановление ФАС Северо-Западного
округа от 19.04.2006 N А26-9743/2005-15

В удовлетворении требований о
признании незаконным отказа в
принятии решения о
предварительном согласовании
места размещения объекта
отказано правомерно, поскольку
испрашиваемый для строительства
земельный участок расположен в
акватории городского пруда
муниципального образования.
Формирование земельных участков
на землях, покрытых
поверхностными водами, в силу
положений Земельного кодекса РФ
не осуществляется

Постановление ФАС Уральского округа
от 18.11.2008 N Ф09-8547/08-С6

В предварительном согласовании
места расположения магазина
отказано, поскольку магазин
может находиться только в
общественно-деловой зоне, а
испрашиваемый земельный участок
находится в жилой зоне

Постановление ФАС Северо-Кавказского
округа от 17.09.2008 N Ф08-5633/2008

Предварительное согласование
места размещения объекта не
может быть проведено, поскольку
размещение такого объекта уже
предусмотрено разработанной
документацией территориального
планирования, градостроительного
зонирования

Постановление ФАС Уральского округа
от 18.08.2008 N Ф09-8955/07-С6

Отказ в согласовании законен,
поскольку испрашиваемый
земельный участок был
зарезервирован для
государственных нужд

Постановление ВАС РФ от 26.05.2009
N 2081/09 по делу N А46-8730/2008

Итак, отказ в согласовании по причине "иного назначения земельного участка" признается законным в случае, когда:

- предполагаемый объект строительства по градостроительным нормам не может быть возведен в данном месте (не соответствует градостроительному зонированию);

- на испрашиваемом земельном участке располагаются различные инженерные сети;

- невозможно формирование испрашиваемого земельного участка;

- предполагаемый объект строительства нарушает красные линии;

- испрашиваемый земельный участок был зарезервирован для государственных или муниципальных нужд.

Экологическую экспертизу - "на свалку"

Отсутствие экологической экспертизы является еще одним излюбленным основанием для отказа в предварительном согласовании места расположения объекта.

Откуда взялась такая обязанность?

Дело в том, что согласно п. 2 ст. 35 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Но с 1 января 2007 г. эта норма утратила силу. А никакой иной нормативный акт не предусматривает подобную обязанность.

На это указал в своем Постановлении от 03.08.2007 N А21-6726/2006 ФАС Северо-Западного округа. Суд отметил, что ст. ст. 30 и 31 ЗК РФ не предусмотрено получение положительного заключения государственной экологической экспертизы при решении вопроса о предоставлении земельного участка.

Пункт 2 ст. 35 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", предусматривавший при выборе места размещения зданий, строений, сооружений наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы, утратил силу.

Согласно ст. 37 Закона N 7-ФЗ строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Объекты, подлежащие обязательной государственной экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, перечислены в ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

К ним относятся и все виды градостроительной документации, в том числе технико-экономические обоснования и проекты строительства.

Данная норма права не содержит требования о проведении обязательной государственной экспертизы при выборе места размещения объекта строительства.

Таким образом, подытожил суд, заключение экологической экспертизы должно быть получено заявителем на этапе согласования документации, утверждения проекта и получения разрешения на строительство.

Итак, заявитель не обязан осуществлять экологическую экспертизу на стадии предварительного согласования места расположения объекта.

Однако муниципалитеты продолжают по старинке ссылаться на утратившую силу норму.

--------------------------------

<*> См. аналогичное решение - Постановление ФАС Северо-Западного округа от 01.11.2008 N А66-534/2008.

(Окончание см. "Новая бухгалтерия", 2009, N 9)