Градостроительная вертикаль: предложено установить строгие временные рамки для подготовки правил землепользования и застройки, а также генплана

Генплан и ПЗЗ являются одними из главных документов, необходимых для определения возможного градостроительного развития территории. При осуществлении реконструкции или строительства объектов требуется определить, допустимо ли возведение соответствующих объектов согласно установленным генпланом функциональным зонам и утвержденным ПЗЗ градостроительным регламентам.

Зачастую для развития территории необходимо вносить изменения в генплан и ПЗЗ. Однако на практике часто возникают трудности с внесением соответствующих изменений. В частности, ГрК РФ предусмотрено, что установление сроков внесения изменений в генпланы и ПЗЗ находится в ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления (МСУ), что опосредует их широкую дискрецию и затягивание сроков.

В том числе, несмотря на принцип первичности генплана перед ПЗЗ как основополагающего документа территориального планирования (ДТП), закрепленного в Обзоре судебной практики ВС РФ № 4 (2017), утвержденном Президиумом ВС РФ 15.11.2017, на практике до сих пор выявляются случаи несоответствия положений ПЗЗ генплану, которые длительно не устраняются, что вызывает неопределенность для землепользователей.

Ввиду выявления существенной разницы в фактических сроках принятия решений о внесении изменений в генпланы и ПЗЗ в разных субъектах РФ предложено внести изменения в ГрК РФ в части регламентации сроков реализации отдельных процедур по утверждению и внесению изменений в генпланы и ПЗЗ. Законопроектом предусмотрено дополнение положений ГрК РФ в части установления таких сроков в целях сокращения длительности соответствующих процедур, что, по мнению Правительства РФ, позволит сократить стоимость и сроки строительства/реконструкции.

В частности, предусмотрено проведение периодической сверки ДТП на всех уровнях (например, ДТП двух и более субъектов РФ, субъектов РФ (за исключением городов федерального значения)) подлежат приведению в соответствие ДТП не менее одного раза в год без проведения публичных слушаний или общественных обсуждений и необходимости согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и/или высшим исполнительным органом субъекта РФ.

Законопроектом детализирован срок проведения публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту ПЗЗ: в настоящий момент срок установлен со дня опубликования проекта, изменения предполагают установление срока нормативным актом органа МСУ, но не более одного месяца со дня оповещения жителей до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний или общественных обсуждений.

В том числе предложено не вносить в генпланы изменения технического характера в отношении объектов местного значения (в частности, наименование), если изменения не приводят к изменению назначения, основных характеристик, местоположения.

Законопроектом предусмотрено исключение ряда отдельных согласований. В частности, предусмотрен отказ от получения заключения комиссии по подготовке проекта ПЗЗ при устранении несоответствия ПЗЗ генплану.

Как усматривается, предложенные изменения действительно должны положительно отразиться на принятии решений об утверждении/внесении изменений в генпланы и ПЗЗ, а также существенно сократить работу межведомственного характера в связи со значительным ограничением сроков ГрК РФ. При этом представляется необходимым проводить дальнейшую работу по детализации ГрК РФ: согласно правоприменительной практике проблема в части внесения изменений в генпланы и ПЗЗ часто связана не только с затягиванием сроков, но и с отказами во внесении таких изменений, которые объясняются абстрактными причинами.

Сейчас ГрК РФ предписывает приводить документы в соответствие друг с другом, но не уточняет, как быстро это нужно делать. На практике генпланы поселений могли годами «жить своей жизнью», противореча документам регионального и федерального уровня.

1. Основной акцент законопроекта — четкие сроки. Он вводит конкретику: регионы обяжут приводить свои схемы в соответствие с федеральными не реже одного раза в год (до 1 июня), а муниципалитеты — в течение 90 дней с момента появления вышестоящего документа (новая ст. 9). Это изменение стоит только поприветствовать: хаос в документах территориального планирования — давняя головная боль застройщиков и властей.

Однако здесь кроется и риск. Выстраивается жесткая вертикаль: нижестоящий акт должен быть просто приведен под вышестоящий. Вопрос в том, не приведет ли это к формальному «копированию», при котором муниципалитеты потеряют возможность учитывать местную специфику, а региональные власти будут механически штамповать приведение в соответствие, не вникая в существо изменений?

2. Логичным продолжением становится отмена избыточных процедур. Если изменение генплана вызвано необходимостью привести его в соответствие с документом более высокого уровня, повторно согласовывать его с регионом или федеральным центром не требуется (новые ст. 21 и 25). Точно так же, если ПЗЗ меняются «вдогонку» за новым генпланом, можно обойтись без подготовки отдельного заключения комиссии (новая ст. 33).

Формально это отмена «двойного контроля» там, где принципиальное решение уже принято. Но возникает закономерный вопрос: а кто и как будет осуществлять контроль «одинарный»? Если согласование отменяется, означает ли это, что нижестоящий уровень получает карт-бланш? Или предполагается, что вышестоящий орган будет проверять уже готовый документ постфактум? И главное, каковы критерии такой проверки?

Законопроект ответов не дает, оставляя это поле для будущих подзаконных актов и, что опаснее, для административного усмотрения.

3. Отдельный блок поправок касается сроков принятия решений местными властями. Раньше депутаты могли месяцами не утверждать поступивший проект. Теперь на утверждение генплана или ПЗЗ совету депутатов отводится не более 20 дней (ст. 24 и 32). При этом глава муниципалитета, получив документы от согласительной комиссии, должен уложиться в 50 дней (ст. 25).

Это устраняет возможность «заматывания» проекта и делает процесс предсказуемым для застройщиков и инвесторов. Равным образом сокращаются сроки общественных обсуждений. Для проекта ПЗЗ они теперь не могут превышать одного месяца (ст. 31). При этом о начале работ по генплану муниципалитет обязан объявить в течение 10 дней, разместив информацию в интернете.

С одной стороны, и сейчас, при более длительных сроках, явка граждан низка, а их замечания часто игнорируются. С другой, сокращение сроков в еще большей степени рискует превратить общественное обсуждение в формальность. Примечательно, что законопроект устанавливает лишь верхнюю планку, иными словами месяц — это максимум, а реальные сроки могут оказаться еще короче.

При положительном посыле законопроекта в целом без ответа остается ключевой вопрос: что будет, если сроки сорваны? В тексте прямых санкций за их нарушение нет. Ответственность существует в общем виде: дисциплинарные взыскания, представления прокуратуры, судебные иски о возмещении убытков из-за бездействия. Однако на практике эффективность этих механизмов весьма невысока, и этот риск сохраняется.

Кроме того, есть немаловажная практическая проблема — кадровый дефицит и устаревшее программное обеспечение в госорганах (или вовсе его отсутствие). Введение жестких сроков без цифровизации рискует обернуться формальной штамповкой ошибок.

Здесь важен системный контекст: внедрение электронного документооборота без необходимости дублирования действия «в систему» и «на бумагу»; создание единых информационных систем; введение персональной ответственности должностных лиц.

В основе законопроекта лежит идея унификации и оптимизации сроков внесения изменений в генпланы и ПЗЗ муниципальных образований с целью устранения затягивания соответствующих процессов в отдельных регионах страны и ускорения инфраструктурного развития территорий.

Так, в рамках изменения генплана законопроектом предложено закрепить сроки:

1) опубликования решения о подготовке проекта внесения изменений в Генплан — 10 дней с даты его принятия;

2) предоставления главе местной администрации результатов работы согласительной комиссии — пять дней со дня завершения работы комиссии;

3) принятия главой местной администрации решения о направлении проекта изменений в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и направлении его на доработку — 50 дней со дня получения документов и материалов согласительной комиссии;

4) утверждения изменений — 20 дней со дня получения представительным органом власти проекта Генплана.

Применительно к изменениям в ПЗЗ законопроектом предусматривается установление следующих сроков:

1) срока направления проекта ПЗЗ главе муниципального образования либо в комиссию на доработку — 20 дней со дня представления комиссией проекта ПЗЗ;

2) срока внесения комиссией изменений в ПЗЗ по результатам общественных обсуждений / публичных слушаний и представления проекта ПЗЗ главе муниципального образования — 50 дней с момента завершения общественных обсуждений / публичных слушаний;

3) срока утверждения проекта ПЗЗ представительным органом или направления им данного проекта на доработку — 20 дней со дня получения представительным органом проекта ПЗЗ.

По мнению авторов законопроекта, выраженному в пояснительной записке к нему, реализация вышеизложенных положений «позволит значительно сократить стоимость и сроки работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, а также положительно повлияет на стабилизацию экономической ситуации, достижение темпов и показателей развития страны в целом».

Представляется, что законопроект разработан в развитие уже наметившейся ранее в связи с принятием Федерального закона от 29.12.2020 № 468-ФЗ политики по повышению эффективности градостроительной деятельности путем снижения существующих административных барьеров и сокращения сроков в соответствующей сфере правоотношений.