Особый правовой режим земель и территорий общего пользования предполагает существенные ограничения для любого собственника земельного участка, в границы которого такие земли попадают: от препятствий для строительства вплоть до его изъятия для государственных и муниципальных нужд. Что входит в понятие земель общего пользования, как обнаружить пересечение с ними границ участка, а также о рисках и тенденциях судебной практики подробнее в нашем материале.
В законодательстве упоминается два понятия:
— «земельные участки общего пользования» — земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК РФ).
— «территории общего пользования» (ТОП) — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (п. 12 ст. 1 ГрК РФ).
В свою очередь понятие «красные линии» обозначает границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (в Проекте планировки территории (или) проекте межевания территории) (п. 11 ст. 1 ГрК РФ).
Может показаться однозначным вывод о том, что все, что находится в границах красных линий, и есть территории общего пользования, и для установления пересечений участка с такими территориями достаточно установить пересечение его границ с красными линиями.
Как судебная практика определяет земли и территории общего пользования
На практике суды неоднозначно подходят к толкованию указанных нормативных положений и в зависимости от конкретной ситуации придают разное значение обязательности установлению красных линий для признания земель территориями общего пользования.
Можно выделить два подхода:
-
согласно «широкому» подходу, территории общего пользования являются самостоятельными элементами планировочной структуры, объективно существующие независимо от установления красных линий, и правовой режим которых как объектов, не подлежащих приватизации, определяется исключительно в силу факта их объективного существования. Тот факт, что существующие границы территорий общего пользования не обозначены в документах градостроительного планирования в качестве красных линий, не свидетельствует об отсутствии у них статуса территорий общего пользования (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 23.05.2025 № Ф10-864/2025 по делу № А14-15221/2022).
-
согласно «узкому» подходу, обособление как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности осуществляется исключительно посредством порядка установления красных линий (Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 10.12.2019 по делу N 88-1090/2019).
Такая ситуация вызывает правовую неопределенность в режимах использования существующих исторически сложившихся территорий общего пользования без установления красных линий как для собственников участков, имеющих потенциальные риски пересечения с такими землями, так и для лиц, заинтересованных в использовании ТОП в соответствии с их реальным назначением.
Как установить, не находится ли участок в границах земель общего пользования
Для установления красных линий необходимо утверждение органами власти документации по планировке территории (проект планировки территории (ППТ) и (или) проект межевания территории (ПМТ)).
Однако в связи с тем, что территории общего пользования могут быть не ограничены красными линиями, для определения пересечения необходимо учитывать и ТОП, сложившиеся исторически, а также предусмотренные законом.
Например, в п. 6 ст. 6 ВК РФ в качестве территории общего пользования предусмотрена полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса). Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.
Узнать о наличии пересечений земельного участка с территориями общего пользования можно в:
1) публичной кадастровой карте (https://nspd.gov.ru/#map_section);
2) документации по планировке территории (на сайте соответствующего муниципального образования, при его наличии) (ч. 16 ст. 45 ГрК РФ).
Однако в случае с ТОП, не ограниченных красными линиями, например, как в случае с береговой полосой, в случае отсутствия сведений о ней на публичной кадастровой карте, для установления пересечения придется обратиться за проведением землеустроительной экспертизы.
Ограничения и риски для собственников участков
В отношении таких земель установлен ряд ограничений, в частности:
1) их нельзя приобрести из публичной в частную собственность, так как участки общего пользования не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 Закона о приватизации);
2) они не предоставляются в аренду на торгах (подп. 18 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ).
Однако земельные участки общего пользования могут быть предоставлены в аренду без торгов в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ. Например, если на земельном участке расположено принадлежащее вам здание (сооружение), которое было приватизировано без земельного участка (подп. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, п. 3 ст. 28 Закона о приватизации).
При этом на территории общего пользования действие градостроительных регламентов не распространяется, а также согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ, земельные участки общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон.
цитируем документ
...для территорий общего пользования самостоятельная территориальная зона может не определяться, градостроительный регламент для таких территорий не устанавливается и, таким образом, расположение земельного участка частично на территории общего пользования не свидетельствует о его расположении в двух территориальных зонах.
Кассационное определение ВС РФ от 07.08.2024 № 48-КАД24-5-К7
Режим использования ТОС устанавливается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными исполнительными органами субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 2 ч. 4, ч. 7 ст. 36 ГрК РФ).
Правовые риски правообладателя земельного участка, связанные с изъятием и резервированием земельного участка
Риск изъятия земельного участка
Главная опасность для владельца участка, попадающего в красные линии — возможность принудительного выкупа (изъятия) части земли за красными линиями для государственных и муниципальных нужд.
Основанием такого изъятия может стать запланированное строительство значимого объекта (федерального, регионального, местного значения) согласно проекту планировки территории (далее — ППТ).
Однако решение об изъятии должно быть принято не позднее трех лет после утверждения ППТ. Без такого решения положения ППТ о размещении объекта теряют силу, а значит риск изъятия участка сводится к нулю.
Риск резервирования участка
Дополнительный риск — резервирование части участка за красными линиями в целях размещения объектов для государственных и муниципальных нужд в будущем.
Условия такого резервирования будут те же, что и для изъятия (утвержденный в ППТ объект). Резервирование участка может быть этапом перед его изъятием и (или) ограничивать права собственника земельного участка в течение срока до трех лет, в частности, запрещается строительство/реконструкция зданий, а также некоторые виды работ.
Хотя общие принципы ограничения прав в связи с резервированием земли закреплены в ЗК РФ и федеральных законах, конкретные запреты, необходимые в каждом случае для достижения целей резервирования, устанавливаются индивидуально в решении о его введении.
Риск предъявления иска о признании права отсутствующим
В судебной практике распространены случаи предъявления исков прокурором в случае обнаружения пересечения земельного участка, в частности, с береговой полосой о признании права на часть и даже весь земельный участок отсутствующим, так как участки в составе земель общего пользования не подлежат приватизации, как уже было рассмотрено нами ранее (Определение ВС РФ от 09.10.2024 № 310-ЭС24-16927 по делу № А14-9609/2022).
В результате удовлетворения такого иска земельный участок в части или даже полностью может быть фактически изъят у собственника безвозмездно.
При этом указанный риск не снимается истечением общего трехлетнего срока исковой давности, в связи с тем, что на иски о признании права отсутствующим сроки исковой давности не распространяются согласно п. 3 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 2 (2018) (утв. Президиумом Верховного суда РФ 04.07.2018).
В указанных спорах даже позицию ВС РФ нельзя назвать устойчивой.
В недавнем Определении от 11.03.2025 № 14-КГ24-18-К1 ВС РФ отметил, что несмотря на заявленные Территориальным управлением Росимущества требования о признании отсутствующим зарегистрированного права собственности на земельный участок в части площади наложения его границ на границы водного объекта — реки в пределах ее береговой полосы (на границы ТОП), судом фактически удовлетворен иск об истребовании у собственника участка его части, и на такие требования распространяется исковая давность.
ВС РФ мотивировал свои выводы тем, что:
цитируем документ
Требование о признании права собственности на недвижимое имущество отсутствующим может быть удовлетворено, если оно заявлено владеющим собственником в отношении не владеющего имуществом лица, право которого на это имущество было зарегистрировано незаконно, и данная регистрация нарушает право собственника, которое не может быть защищено предъявлением иска об истребовании имущества из чужого незаконного владения (пункт 3 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации, № 2 (2018), утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 4 июля 2018 г.).
Однако выводы нижестоящих судебных инстанций противоречат разъяснениям, содержащимся в названном выше постановлении Пленума ВС РФ, поскольку лицом, владеющим спорным земельным участком, является ответчик, а не ТУ Росимущества.
Указанная позиция ВС РФ может сыграть важную роль в изменении сложившейся тенденции по удовлетворению аналогичных требований о признании права отсутствующим на «пересечении» участков с территориями общего пользования без учета срока исковой давности.
Риск отказа органов Росреестра в регистрации прав на земельный участок
В связи с установленным запретом на приватизацию земель общего пользования пересечение с ними границ земельного участка в частной собственности может повлечь сложности в проведении регистрационных действий органами Росреестра, например, при отчуждении участка.
Однако отказ Росреестра в регистрации прав в таких случаях будет являться незаконным, так как запрет установлен только на приватизацию земель общего пользования. Если участок уже пересекает ТОП, однако находится в собственности частного лица, запрет на отчуждение таких участков не установлен.
Вопрос отчуждения земельных участков, пересекающих ТОП, был рассмотрен ВС РФ в Определении от 02.04.2025 № 309-ЭС24-7383 по делу № А76-3964/2023.
В 2022 г. продавец заключил с покупателем договор купли-продажи земельного участка, после чего последний обратился в Управление Росреестра с заявлением о регистрации перехода права собственности на земельный участок.
Управление Росреестра в регистрации прав отказало со ссылкой на частичное расположение земельного участка в границах действующих красных линий, на территории общего пользования, установленных действующей документацией по планировке территории, утвержденной постановлением администрации города.
По мнению Росреестра, так как приватизация земельных участков в составе земель общего пользования запрещена, земельный участок не может находиться в частной собственности, и не может быть предметом договора купли-продажи, в связи с чем невозможно проведение заявленных регистрационных действий.
Росреестр также предложил заявителю преобразовать данный земельный участок, исключив территорию земель общего пользования для дальнейшего распоряжения им.
Заявитель обратился в суд с заявлением к Управлению Росреестра, в котором просил признать незаконным решение об отказе в государственной регистрации права собственности. Суды отказали.
ВС РФ обратил внимание, что спорный земельный участок в порядке приватизации выбыл из публичной собственности в 2012 г., регистрация перехода права собственности первому частному приобретателю произведена на основании судебного акта, участок на протяжении многих лет находился в частной собственности различных юридических лиц, в том числе продавца по последней сделке купли-продажи.
Право собственности всех приобретателей указанного земельного участка возникло с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр недвижимости, которое не было оспорено в судебном порядке заинтересованными лицами ранее.
При этом перехода из государственной или муниципальной собственности в частную при заключении договора купли-продажи в 2022 г. не осуществлялось.
В связи с чем отказ в проведении заявленных регистрационных действий со ссылкой на п. 12 ст. 85 ЗК РФ не может быть признан законным и обоснованным.
цитируем документ
Более того, предложение органа преобразовать данный земельный участок, исключив территорию земель общего пользования для дальнейшего распоряжения им иным лицом не только не соответствует закону, но и свидетельствует о превышении им своих полномочий, не подразумевающих у органа регистрации функций по распоряжению землями, находящимися в частной собственности, в том числе, без учета длительного гражданского оборота спорного участка по возмездным сделкам, а также наличием в законе правовых средств для решения судьбы таких участков, в том числе установленной законодателем специальной принудительной процедуры изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также возможность перераспределения земельных участков по соглашению собственников смежных земельных участков.
При этом предложение о безвозмездном отказе от части спорного земельного участка ограничивает гарантированное Конституцией право частной собственности приобретателей спорного земельного участка.
Таким образом, ВС РФ подтверждает позицию о том, что нахождение земельного участка в красных линиях не должно создавать ситуацию автоматического лишения прав на часть участка за красными линиями без прохождения процедуры его изъятия с равноценным возмещением, а отказ Росреестра в регистрации прав на такой участок по сделкам между частными лицами не является законным.
Какие же действия может предпринять собственник земельного участка при пересечении координат земельного участка с землями общего пользования?
1) Если территория общего пользования установлена путем утверждения красных линий документацией по планировке территории, то возможна ее корректировка в административном порядке на основании предложений физических или юридических лиц в соответствии с ч. 1 ст. 46 ГрК РФ.
2) В случае отказа в изменении указанной документации в административном порядке собственник участка может обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта (документации по планировке территории) недействующим полностью или в части.
3) Если же красные линии не установлены, но есть основания полагать, что участок пересекает ТОП, например береговую полосу водного объекта, необходимо установить акт, которым установлены границы водного объекта, подготовить заключение землеустроительной и гидрологической экспертизы для уточнения границ водного объекта, а затем и размера прибрежной полосы. В случае если экспертизой будет установлено, что границы водного объекта иные, чем указано в акте, возможно его оспорить в судебном порядке.
В заключение отметим, что для эффективной защиты своих прав собственникам земельных участков необходимо следить за изменениями и новостями на сайтах администраций, в средствах массовой информации города, а также предпринимать все возможные действия по своевременному исключению пересечений с территориями общего пользования, если это возможно.