Реформа системы ответственности бизнеса за утилизацию отходов временно откладывается. Концепция расширенной ответственности производителя (РОП), разработанная Минприроды России, будет принята осенью, а не нынешней весной, как планировалось ранее. Ввиду пандемии COVID-19 Минприроды предложило перенести сроки принятия новой концепции, чтобы не увеличивать нагрузку на бизнес в сложной социально-экономической ситуации. О том, что представляет собой РОП сегодня и каким она станет в будущем, как происходит расчет и администрирование утилизационных платежей, говорили на мартовском семинаре PwC на тему «Расширенная ответственность производителей и экологический сбор».
Идея о том, что производители должны компенсировать тот вред, который производство причиняет окружающей среде после выпуска товара на рынок, была сформулирована 30 лет назад в Скандинавии. В России институт РОП появился в 2014 г. после принятия поправок в Федеральный закон от 24.06.98 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон).
В чем повышенная ответственность? В утилизации
Анна Стрежнева, старший менеджер практики недвижимости, строительства и экологического права PwC, в ходе семинара сконцентрировалась на двух проблемах в области экологического регулирования. Одна из них — это, собственно, сам институт расширенной ответственности производителей/импортеров. Вторая часть выступления была посвящена востребованному и стремительно набирающему обороты экологическому комплаенсу.
Но обо всем по порядку.
Субъектами, ответственными за уплату экологического сбора и подачу отчетности, согласно Закону, являются российские производители, импортеры и российские компании, осуществляющие закупку товаров или упаковки из ЕАЭС.
Сама система, подразумевающая расширенную ответственность производителей, дополнительные обязательства по импортируемым и производимым товарам, в части их самостоятельной утилизации или уплаты экологического сбора, применима в отношении объектов, подлежащих утилизации. Перечень из двух групп таких объектов — упаковки и товаров — утвержден распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р.
Первоначально, когда система только была введена, деления на упаковку и товары не было, соответственно, у производителей товаров, которых не было в перечне, возникал вопрос, являются ли они производителями, ответственными в части упаковки. Собственно, эти недопонимания и были причиной того, что перечень был изменен и приобрел нынешний вид (см. схему 1). Необходимость разделения объектов на две группы была продиктована и тем, что декларирование упаковки с практической стороны отличается от декларирования товаров. В случае с товаром есть достаточно четкая привязка к классификатору продукции. Что касается упаковки, то для ее «ранжирования» имеется возможность пользоваться единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (ТН ВЭД ЕАЭС). Особенно это удобно для импортеров, которые до внесения изменений в перечень не понимали толком, как отчитываться по упаковке.
Схема 1. Какие объекты подлежат утилизации
Действующей системой предусмотрено, что за утилизацию упаковки отвечает производитель или импортер товара, который ввел в обращение товар в этой упаковке. Но в одной из инициатив по пересмотру действующего регулирования (о новой концепции РОП мы расскажем чуть ниже) предусмотрено полное переложение ответственности за утилизацию упаковки на ее производителя. Данная мысль имеет своей целью сделать более прозрачным администрирование утилизационных платежей по упаковке. Ведь упаковка может выступать как в качестве самой упаковки как средства сохранения товара или сырья при перемещении, так и в качестве товара. И порой спор о том, кто должен отвечать за ее вторичную переработку или утилизацию, может растянуться на месяцы. Поясним на простом примере. Сейчас главенствует довольно сложная для восприятия концепция. Если упаковка реализуется как самоценная единица (речь идет, допустим, о трехлитровой стеклянной банке; на рынке бабушка ее покупает, чтобы заготовить огурцы), то сама упаковка является товаром, и именно тот субъект, который вывел ее на рынок (завод, производящий банки), является ответственным за утилизацию. В случае же, если завод по производству консервированных огурцов заготавливает овощи в промышленном масштабе, используя для расфасовки стеклянные банки, отвечать за будущее негативное воздействие на биосферу будет завод, несмотря на то, что банки он приобрел у поставщика. При этом поставщик может как поставлять свою продукцию производителю, так и самостоятельно реализовывать банки, то выступая субъектом РОП, то не являясь им.
Особые сложности возникали, возникают и будут возникать, если эта система не будет пересмотрена применительно к упаковке компонентов. В ситуации, когда импортируется или производится отдельный компонент, который впоследствии используется для производства другого готового товара, в отношении составной части регулятор достаточно четко определил, что это составная часть, и за нее конечный производитель или импортер не отвечают в рамках РОП. Однако в отношении упаковки до сих пор есть много противоречивых практик Росприроднадзора, которые, бывает, создают двойное обложение упаковки. Когда упаковка компонента попадает к производителю, распаковывается на производстве, есть большая вероятность, что она попадет в отходы производства, будет учтена в нормативах, тем или иным образом отражена в документации. Что в конечном итоге приводит к плате за негативное воздействие на окружающую среду. И в то же время та же самая упаковка является предметом обложения экосбором и у производителя упаковки. В случае если будет принято решение сделать единственным ответственным производителя упаковки, эта спорность будет снята.
Пока же для производителей упаковки возникает необходимость внедрения достаточно сложной системы комплаенса и учета. Производителю упаковки, дабы не попасть на штрафные санкции, очень важно отслеживать, для каких целей и кому он реализует упаковку. В одних случаях контрагент производителя упаковки выступает ответственным лицом, в других — он сам.
Еще один вопрос, вызывающий множество споров на практике, касается ситуаций, когда компания, не являющаяся производителем, выводит на рынок чужой продукт. Кто должен уплачивать экосбор — производитель или компания, которая реализует товар покупателям? Фактически статус ответственного для целей РОП расщепляется между двумя субъектами, и однозначного ответа, кто именно является субъектом расширенной ответственности, нет. Как отметила А. Стрежнева, в этой ситуации присутствует как императив, так и диспозитивность. Регулятор разрешает двум субъектам договориться между собой относительно того, кто является ответственным. У них есть возможность решить вопрос на уровне договора — перераспределить ответственность. Если в договоре будет соответствующее положение, то контролирующий орган, оператор экосбора должен будет руководствоваться положениями именно договора. Если же сторонам не удалось договориться, то по умолчанию заказчик, то есть владелец бренда, будет нести бремя ответственности. Практика PwC видит именно такую тенденцию, потому что регулятору удобнее осуществлять контроль через владельца товарного знака.
Договорный подход может выручить во множестве коллизий, которыми столь богата предпринимательская деятельность. Многие вопросы контролирующих органов снимет логичная цепочка договоров, из которой явственно видно, при каких условиях компания отвечает по РОП или не отвечает, производит товар (упаковку) для собственных нужд или для дальнейшей продажи.
Способы выполнения нормативов утилизации
Способов выполнения нормативов утилизации российское правоприменение предусматривает всего два. Для крупных производств, которые могут себе позволить лишние расходы, актуален вариант организации собственной инфраструктуры по утилизации товаров/упаковки, потерявших потребительские свойства. Второй вариант, доступный в качестве подтверждения исполнения нормативов утилизации, — это заключение договора с лицензированным или уполномоченным специализированным утилизатором. Это может быть или региональный оператор, или любой другой оператор, статус которого подтвержден.
Можно выполнять нормативы коллективно, вступив в кооперацию с другими производителями или импортерами и создавая общую инфраструктуру утилизации. В этих объединениях формируются критерии по отбору таких утилизаторов, квалификация которых достаточна для того, чтобы соответствовать требованиям регулятора.
В части самостоятельной утилизации в последние годы наблюдалась определенная активность бизнеса. Предприниматели поняли и приняли систему РОП. Однако это понимание не нашло ответного отклика у властей. Вопрос о будущем самостоятельной утилизации — один из вопросов, который на уровне новой, отложенной до осени концепции, пока что не решен. Существует риск того, что самостоятельная утилизация будет вовсе недоступна на какое-то время. Связано это с тем, что регулятор воспринял некоторые действия в сфере самостоятельной переработки в качестве так называемой торговли актами. Под этим словосочетанием подразумеваются действия утилизатора, при которых общий объем актов об объеме утилизированной продукции, реализованных одним оператором, не соответствовал фактической мощности предприятий этого утилизатора. Но произвести проверку такого горе-оператора производитель/импортер не в состоянии, хотя бы потому, что он не знает, с каким еще количеством производителей/импортеров утилизатор заключил договоры. А как добросовестному производителю/импортеру удостовериться, что компания-контрагент, которая предоставляет акты, действительно утилизирует отходы? В разных странах по-разному отвечают на этот вопрос. Например, в Казахстане изначально нет «богатства выбора»: в стране есть одна компания-монополист, которая занимается РОП. Эта компания собирает экоплатежи (любопытно, что это не бюджетный платеж, это именно плата утилизатору-монополисту), она же полностью отвечает за переработку. Россия пока что нащупывает различные способы организации РОП и начала с многовариантной модели, но с точки зрения регулятора не все варианты работают хорошо, поэтому и было принято решение концепцию пересмотреть. Хотя, казалось бы, есть более простой и менее затратный (для всех, заметим, сторон) способ обеспечить чистоту рынка. Можно на уровне регулятора создать перечень, реестр добросовестных утилизаторов, соответствующих всем нормам и требованиям. Такое решение было бы идеальным, но сегодня регулятор решил пойти от противного, предлагая производителям/импортерам разве что взаимодействие в выявлении недобросовестных утилизаторов. При этом, опять же, до сих пор нет ресурса, на котором можно было бы ознакомиться с черными списками операторов.
Росприроднадзор сделал попытку дать рекомендации производителям/импортерам по выбору утилизатора в письме от 16.03.2017 № АС-10-02-36/5284 «Об исполнении нормативов утилизации». Но содержащиеся в этом акте «советы» отличаются редкостной расплывчатостью и неконкретностью. Так, регулятор предлагает проверять наличие у утилизатора лицензии на деятельность по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I—IV классов опасности. Но надо признать, что наличие лицензии ничего не говорит о благонадежности компании-утилизатора, тем более что для переработки отходов V класса лицензия и вовсе не нужна. Также Росприроднадзор советует убеждаться в наличии у контрагента необходимых для выполнения работ помещений и оборудования. То есть регулятор возложил на плечи производителя/импортера не только обязанность выявления у утилизатора соответствующих производственных мощностей, но и соответствие их установленным требованиям. А как это соответствие проверить?
Производителям/импортерам можно посоветовать использовать данные Единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ), которую ведет Росприроднадзор. ЕГИС УОИТ «посвящена» несколько иной теме: учету наличия у субъекта мощностей по утилизации, точкам, на которых проводится утилизация, наличию лицензий у утилизаторов. Используя эту систему, можно провести подобие аудита утилизатора-контрагента, но регулятор и здесь не готов давать гарантию, не подтверждая достоверность указанных в системе сведений. Но это все же лучше, чем полагаться только на заверения контрагента.
В том же письме Росприроднадзор сформировал общие требования к составу документации в случае, если речь идет о самостоятельном выполнении нормативов утилизации:
-
копии договоров с оператором по утилизации отходов;
-
копии актов утилизации отходов;
-
акты выполненных работ;
-
акты приема-передачи;
-
иные документы, подтверждающие факт передачи отходов.
Подача отчетности по РОП
Существуют три вида отчетных документов. Это декларация о количестве выпущенных в обращение товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации. Отчетность о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров, подлежащих утилизации. И расчет суммы экологического сбора. Первые два документа подаются в любом случае, даже если норматив утилизации (для некоторых видов товаров) на тот период, за который подается отчетность, — ноль. Такая информация необходима Росприроднадзору для того, чтобы ориентироваться по объемам таких товаров. Проблема для регулятора заключается в том, чтобы сориентироваться в количестве товаров, подлежащих утилизации, и сопоставить эту информацию с количеством доступных мощностей по переработке соответствующего вида отходов. Эти данные нужны для того, чтобы иметь хоть какую-то базу по формированию нормативов, по оценке стоимости утилизации, формированию (на базе этой информации) ставок экологического сбора. Почему это важно? Потому что сейчас адекватной базы нет, и дискуссии между тремя субъектами правоотношений — компаниями, занимающимися утилизацией, субъектами РОП и регулятором — научно не подтверждены. Хотя попытки научно обосновать ставки экосбора и нормативы утилизации время от времени предпринимаются, но пока эта экспертная работа не завершена. И аргументы о том, что, к примеру, есть потенциал для 100-процентной утилизации или нет возможности повышения ставок, весьма слабо подкреплены. Именно для формирования экспертной оценки вышеуказанных данных Росприроднадзор настаивает на безусловном представлении отчетности. Единственное исключение — если товар не выпущен в обращение, задействован в собственном производстве, то он не попадает в декларацию.
Схема 2. Лежит ли на компании Х обязанность по выполнению нормативов утилизации/уплате экологического сбора в рамках РОП?
Основные положения новой концепции
Выше речь шла о той системе РОП, которая действует сейчас. В будущем нас неминуемо, утверждает эксперт, ждут изменения.
Новую концепцию по поручению Президента РФ разработали совместно Минприроды России и Российский экологический оператор. В той версии, которая считается основной по состоянию на сегодня, предусматривается резкое повышение нормативов утилизации до 100% (то есть отмена нормативов в том виде, в котором они существуют сейчас), а также отмена самостоятельной утилизации отходов товаров и упаковки.
Разработчики концепции также предложили перенести обязательства по расширенной ответственности производителя в части упаковки с производителей товаров на производителей упаковки, а момент возникновения расширенной ответственности — с факта продажи товара на факт его производства.
Сверх этого концепция предполагает объединить утилизационный и экологический сборы в единый утилизационный сбор и передать полномочия по его администрированию Федеральной налоговой службе. Однако средства этого объединенного платежа должны будут аккумулироваться не в бюджет, а в специальный фонд, оператором которого предполагается назначить РЭО. Средства фонда планируется направлять только на накопление, сбор, транспортировку, сортировку и переработку мусора.
Дополнительно к этому разработчики концепции реформирования расширенной ответственности производителя инициировали мораторий на пять лет на выполнение расширенной ответственности производителя за счет договоров с третьими лицами (в том числе специальными ассоциациями или даже с РЭО).
Предполагалось, что концепция будет представлена в правительство в марте текущего года. Однако буквально на днях стало известно, что обсуждение реформы утилизационных платежей откладывается до IV квартала 2020 г.
Официально — из-за пандемии коронавируса и последовавшими в результате трудностями в социально-экономическом положении страны. Однако, как следует из утечек в прессу, дело не только в зловредном COVID-19. Инициатором отсрочки стала вице-премьер Виктория Абрамченко, курирующая реформу. Дескать, она недовольна качеством проработки концепции.
В некоторой степени позицию вице-премьера разделяет и Анна Стрежнева. Например, в части налогового администрирования.
По ее словам, перспективы внесения экологического сбора в состав налоговых платежей обозначены довольно давно — это заветная мечта Минфина. От внесения экосбора в НК РФ нас пока уберегает то, что даже в финансовом ведомстве поняли: платеж является комплексным, и в том виде, в котором ведомство предлагало перенести его в кодекс, рискует стать нерабочим инструментом. Но от самой идеи Минфин все-таки не отказался. Не будем сейчас утверждать, что этот замысел однозначно плох. В переводе экосбора в ранг налогового платежа лектор увидела ряд плюсов. Это и единые принципы установления и взимания, и более качественное администрирование, и распространение на плательщиков таких гарантий НК РФ, как презумпция невиновности, толкование неустранимых сомнений в пользу плательщика, и т.д. Но перевесят ли эти преимущества спорные аспекты «перевода» (а в их числе и бесспорное взыскание, и уголовная ответственность, и «субсидиарка», и «иные обеспечительные меры», вплоть до ареста имущества) — вопрос, по поводу которого мы еще услышим немало споров.
Экологический комплаенс — неизбежное будущее
Те пертурбации с экологическими платежами, которые весьма ощутимым бременем легли на плечи производителей и импортеров сегодня и которые грозят неясными, но далеко не радужными перспективами в будущем, однозначно ставят российские компании перед неизбежностью создания рабочей системы экологического комплаенса, перед необходимостью получения комплексного экологического разрешения и внедрения эффективных и доступных технологий, внедрения системы учета и документации обращения с отходами как перспективы на будущее. В плане РОП эксперты PwC выделяют три категории потенциальных участников этой системы. И у каждого участника этой системы своя повестка, свои горячие темы. У производителей и импортеров это расчет размера экологического сбора, отчетность, вопросы самостоятельного выполнения нормативов утилизации и организация раздельного сбора отходов. У представителей ретейла «в чести» проблемы продажи транспортной упаковки как отхода, предоставление площадей для раздельного сбора отходов, взаимоотношения с региональными операторами. Последняя категория — переработчики — интересуется прежде всего документированием процессов переработки для целей РОП, критериями производства новой продукции, юридическим оформлением операций с вторичными материальными ресурсами.
Все три категории без внедрения комплаенс-систем обречены сталкиваться с юридическими сложностями, решить которые самостоятельно, без создания соответствующих моделей эффективного управления, им не под силу. Докладчик для иллюстрации справедливости данного утверждения привела простой пример, часто встречающийся в обычной хозяйственной деятельности. Компания-производитель размещает на территории торгового центра аппараты, которые принимают определенного вида упаковку (да хотя бы ту же стеклотару), которая потом передается компании-переработчику, что позволяет производителю подтвердить самостоятельное исполнение нормативов утилизации. Такая схема подразумевает (неожиданно для многих) соблюдение достаточного количества тонкостей оформления взаимоотношений между тремя субъектами. Ведь в этой цепочке тройка независимых субъектов должна правильно регулировать новые трехсторонние отношения: производитель (собирает упаковку на территории торговой точки) — компания-ретейлер (ей принадлежит торговая точка) — переработчик (предоставляет услугу по утилизации). Итак, ретейл предоставляет помещение для размещения аппарата. Это уже создает для него дополнительную нагрузку в плане соблюдения санитарных норм. И здесь ретейлер встает перед проблемой: в каком статусе с точки зрения видов обращения с отходами (хранение, накопление или временное размещение) находится аппарат по приему упаковки? В соответствии с выбранным статусом следуют вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, вопросы по раздельному хранению. Соответственно, ретейл должен сформулировать и переадресовать эти требования к тому, с кем у него договор. Транспортировка этих отходов на практике тоже вызывает вопросы. В каком статусе они транспортируются — в статусе отхода? В этом случае важно проследить документальный момент образования товара или отхода, момент его перемещения как отхода и соответствия того транспортного средства, которым оно перемещается, требованиям к транспортировке отходов. В этих вопросах самостоятельного выполнения РОП мы опять-таки сталкиваемся с тем, что та или иная субстанция на разных этапах, а иногда и на одном, может быть и товаром, и отходом. И важно понимать, в каком статусе она в данный момент обращается. Уже становятся неприемлемыми до сих пор встречающиеся на практике ситуации, когда в учете одной из компаний объект списывался (то есть фактически исчезал), а в документах другой организации он также без оснований появлялся как отход или даже как товар. Прослеживание таких документарных цепочек становится очень важным, поскольку оно становится значительным моментом доказывания утилизации. Но его невозможно осуществить, не перестроив процессы документообразования и документооборота компании. Зачастую требуется обосновать и включить в договор новый вид продукции, принять техническую документацию о том, что на предприятии производится продукт в результате утилизации отходов. То есть показать, что на входе мы имеем отход, а на выходе — товар. Кстати, в этом вопросе помогут сориентироваться разъяснения Минприроды России.
Цитируем документ
...вещества и материалы, образующиеся в результате осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями хозяйственной или иной деятельности, могут быть учтены в качестве продукции и реализованы в качестве товара при соблюдении следующих условий:
— наличие в уставной документации видов экономической деятельности по производству соответствующей продукции и реализации соответствующего вида товара;
— наличие документов технического регулирования, позволяющих подтвердить соответствие образующихся в результате осуществления хозяйственной или иной деятельности юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем веществ и материалов, к продукции;
— наличие документов, подтверждающих соответствие образованных в результате осуществления хозяйственной или иной деятельности юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем веществ, материалов требованиям документов технического регулирования к виду продукции;
— отражение в документах первичного учета предприятия операций с указанными веществами и материалами в качестве операций с продукцией.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон № 184-ФЗ) продукция — это результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Обязательные требования к продукции и связанные с ними требования к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также и порядок подтверждения соответствия продукции техническим условиям, техническим регламентам, стандартам, сводам правил установлены Законом № 184-ФЗ.
Письмо Минприроды России от 23.10.2017 № 12-47/27366
Экспертиза по всем вышеперечисленным вопросам, пришли к выводу в PwC, находится на стыке компетенций финансовых специалистов, юристов, экологов и технических специалистов. Без объединения экспертов этих четырех сфер в общее информационное поле весьма трудно найти приемлемое решение как для самой компании, так и для ее взаимодействия с регуляторными органами. Создание эффективного инструмента для «внутриведомственного» взаимодействия как внутри компании, так и между компаниями-контрагентами — и есть цель организации системы экологического комплаенса.
Таблица. Ответственность за несоблюдение требований в рамках РОП
|
Статья КоАП |
Состав |
Санкция (для юридических лиц) |
|
8.5.1 |
Несвоевременное предоставление отчетности или декларации |
Штраф 70 000—150 000 руб. |
|
Предоставление отчетности или декларации в неполном объеме или содержащей недостоверные сведения |
Штраф в двукратном размере суммы сбора, но не менее 250 000 руб. |
|
|
8.41.1 |
Неуплата экологического сбора |
Штраф в трехкратном размере неуплаченной суммы экологического сбора, но не менее 500 000 руб. |