1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1900

Что за птица ты, госкорпорация?

Многие, конечно, отметили всплеск создания госкорпораций в прошлом году. Это, естественно, не могло остаться без внимания, зачастую критического, со стороны экономистов, юристов, политиков, бизнесменов, СМИ. Необходимость собраться и обсудить происходящее назрела давно. В конце марта такая возможность была реализована на «круглом столе», проведенном Комитетом Совета Федерации по промышленной политике.

Вообще-то создание государственных корпораций началось не в прошлом году, а восемью годами ранее. Первая такая структура — Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) — появилась в 1999 г. на основании поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», введенной принятым в июле того года Законом «О реструктуризации кредитных организаций». Кто помнит, тогда, после дефолта в 1998-м, надо было спасать банковскую систему. Так что случай был вынужденный и, можно сказать, благородный — недовольства появлением госкорпорации как новой организационно-правовой формы не припоминается.

Вторым явлением этой формы НКО стало образование в 2003 г. Агентства по страхованию вкладов (АСВ), что произошло, несомненно, под аплодисменты населения. Однако «гладкое» появление этих двух госкорпораций объясняется не только «святостью» их целей. Несмотря на свою новизну, они сразу подпадали под жесткий контроль государства, поскольку АРКО — кредитная организация, а АСВ — страховая: объявились они на поле, где не повольничаешь. Посмотрим, чем так возбудило общественность образование их «прошлогодних сестер» (см. табл. 1).

Все «страхи» по этому поводу подробно изложены в докладе Комитета СФ по промышленной политике «Государственные корпорации в современной России», с которым участники «круглого стола» смогли ознакомиться заранее. Остается пройтись по его страницам.

«Сегодня, — говорится в нем, — создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. Поправки к федеральному бюджету текущего года выделили трем ГК финансирование на общую сумму 550 млрд рублей». Проблема, однако, не во всплеске их «рождаемости» и щедротах государства.

Дело в другом. Государственная корпорация хотя и представляет собой одну из форм НКО, но сильно отличается от других некоммерческих организаций по правовому статусу. Так, в Законе о НКО (статья 7.1), в частности, говорится, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, создается она на основании «персонифицированного» федерального закона.

Что самое интересное: «Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации». Причем ни ГК, ни РФ не отвечают по обязательствам друг друга, «если Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное».

Конечно, в статье провозглашается использование имущества госкорпорации для целей, предусмотренных Законом о ее создании, и об использовании этого имущества она должна ежегодно публиковать отчет.

Всю статью пересказывать, думается, не стоит. Интереснее реакция на ее прочтение авторов доклада:

1.         Ввиду расплывчатости формулировки п. 1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, госкорпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст. 110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2.         Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем — государством, — перестают быть объектом государственной собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).

3.         Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым госкорпорации выводятся за пределы регулярного правового поля.

4.         Минимальные требования в отношении контроля учредителя за выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне — требование ежегодной публикации отчетов об использовании своего имущества… может свести такой контроль практически к нулю (подробнее — в «ВПК», стр. 10).

Такие вот опасные вольности обнаружили «рецензенты» при анализе ст. 7.1 Закона об НКО. На этом, однако, они не остановились, углубив свою аргументацию препарированием уже законов об образовании конкретных госкорпораций. Обнаружили, что для каждой из них процедуры и формирования учредителем руководящих органов и система представительства различных федеральных органов существенно различаются. Кроме того, решающий голос в формировании этих органов — у Президента РФ, что чревато разными политическими натяжками. Опять же отсутствуют процедуры и критерии оценки деятельности руководства госкорпораций.

Кажется, еще хуже, что в этих законах нет критериев оценки достижения госкорпорациями установленных для них целей (называются Ростехнологии, Роснанотех и АСВ) или же критерии серьезно заужены относительно целей (как у Росатома и Внешэкономбанка). «Пожалели» только Олимпстрой: у него деятельность конкретна и узконаправлена на строительство олимпийского комплекса. А Олимпиаду, ясное дело, на попозже не сдвинешь.

Далее, для большинства госкорпораций законы не устанавливают среднего и долгосрочного планирования. Особняком здесь стоит Росатом, но и для него не определены ограничения на пересмотр программных показателей и частоту таких корректировок.

Если нет четких целевых показателей, ясно, не прописаны и санкции за их невыполнение. Но и это еще не все.

Оказывается, госкорпорации в нынешнем правовом виде противоречат и духу административной реформы, одна из главных целей которой — повысить самостоятельность бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля над результатами их деятельности. Госкорпорации, конечно, как и автономные учреждения, могут решить проблему негибкости бюджетного сектора, но за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор. Такая вольность и в сладком сне АУ не снилась. Наоборот, для них установлен жесткий контроль за переданным им в оперативное управление имуществом. Особенно это касается крупных сделок.

Противоречат административной реформе госкорпорации и по части разделения хозяйственных и властных функций. В первую голову это касается Росатома. У других, к примеру у Ростехнологий, передача им госфункций выражена менее ярко, но присутствует.

В общем, в новейшей истории примеры, подобные нашим госкорпорациям, найти трудно, считают авторы доклада: «Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты… в период позднего Средневековья и абсолютизма: откупа, купли-продажи должностей, кормления…»

Словом, хороший получился документ для затравки активного обсуждения. Правда, «стол» вышел не очень «круглый». После критических стрел его организаторов и их апологетов ответные речи представителей госкорпораций выглядели как защита при обвинении в расхищении госсобственности. Председателю Комитета ГД по собственности Виктору Плескачевскому пришлось подчеркнуть, что цель встречи — обнародовать «слабые» места новой формы организаций, позволяющей бесконтрольно выводить госсобственность в частные руки. В общем, никто пока никого не обвиняет.

Но все были едины, что требуются дополнительные обсуждения и соответствующая доработка законов. Организаторы заседания призвали всех заинтересованных активно участвовать в этой работе и присылать им конкретные предложения по совершенствованию и изменению законодательства. В этом могут поучаствовать и наши читатели. Свои отзывы можно посылать как на адрес редакции, так и напрямую в Комитет СФ по промышленной политике.

Полностью с текстом доклада «Государственные корпорации в современной России» можно ознакомиться  здесь.