1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 566

Субъекты естественных монополий: методика борьбы с возможными злоупотреблениями

В российской экономической системе субъекты естественной монополии занимают особое место, учитывая специфику экономики страны, ее географического положения, климатических условий. Такая ситуация складывалась исторически, поскольку практически все естественные монополисты являются бывшими государственными предприятиями или даже ведомствами, отвечавшими до перехода к рыночной экономике за определенные направления деятельности. На сегодняшний день, несмотря на подробное правовое регулирование, стремящееся ограничить злоупотребления со стороны естественных монополий, подобные злоупотребления все же достаточно распространены на практике. О том, как им противостоять и как складывается судебная практика по данному вопросу, читайте в материале.

Существование корпораций — естественных монополистов обусловлено как немалой прибылью, которую они приносят, так и экономической нецелесообразностью, с точки зрения органов государственной власти, создания параллельных компаний в таких направлениях, как, к примеру, газотранспортная система или железные дороги.

В правовом отношении регулирование деятельности естественных монополий в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17.08.95 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон № 147-ФЗ).

Так, в ч. 1 ст. 4 Закона № 147-ФЗ прописываются основные сферы деятельности естественных монополий:

  • транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам,

  • транспортировка газа по трубопроводам,

  • железнодорожные перевозки,

  • услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах,

  • услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи,

  • услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей,

  • услуги по передаче тепловой энергии,

  • услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике,

  • услуги по передаче электрической энергии,

  • водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, а также

  • специфические виды деятельности: захоронение радиоактивных отходов и ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Итоговый список довольно обширен, поскольку действующие на федеральном уровне компании-монополисты имеют еще и региональные подразделения, а также аффилированные структуры.

В соответствии со ст. 7 Закона № 147-ФЗ предусмотрен государственный контроль в сфере деятельности естественных монополий. Однако в реальности крупные корпорации, являющиеся естественными монополистами, обладают обширным инструментарием для утверждения своих интересов и доминирования в недобросовестной конкурентной борьбе.

Основные виды злоупотреблений естественными монополиями своим доминирующим положением

Специфическое положение естественных монополий в отечественной экономической системе обеспечивает их доминирование в определенных направлениях и создает все условия для злоупотребления предоставленными им возможностями. Не случайно естественные монополии являются наиболее благодатной средой для коррупционной деятельности, о чем не раз говорили и политические деятели, и представители правоохранительных органов.

На практике использование естественными монополиями своего доминирующего положения нередко приводит к нарушениям положений действующего антимонопольного законодательства и, соответственно, к досудебным или судебным разбирательствам.

Перечислим наиболее распространенные виды злоупотреблений естественных монополий своим доминирующим положением.

Во-первых, это существенное завышение стоимости услуг и товаров, производимых и реализуемых естественной монополией. Рост тарифов на услуги естественных монополий, в свою очередь, способен привести к крайне негативным последствиям и в экономическом, и в социальном, и в политическом смысле. Высокие тарифы и стоимость услуг предприятий-монополистов способствуют росту издержек производителей и, соответственно, общему росту цен в масштабах национальной экономики, что провоцирует углубление социальных противоречий, рост социальной поляризации и влечет за собой прочие негативные последствия для страны.

Во-вторых, естественные монополии, по вполне понятным причинам, всячески препятствуют возникновению конкуренции со стороны других организаций, пытающихся освоить тот или иной сегмент занимаемого естественными монополиями рынка. Воспрепятствование деятельности реальных или потенциальных конкурентов может принимать самые разные формы, вплоть до откровенно криминальных.

Следует также учитывать обширные возможности естественных монополий по влиянию на органы исполнительной и законодательной власти, правоохранительные органы, чтобы понять, насколько серьезными могут быть последствия для компаний, пытающихся конкурировать с естественными монополиями.

В-третьих, естественные монополии (особенно их территориальные структуры) могут злоупотреблять своим доминирующим положением, по собственному усмотрению устанавливая правила потребления товаров и услуг, например — регламентируя установку приборов учета потребителями, произвольно устанавливая сроки подключения тех или иных услуг и так далее.

Навязывание заведомо невыгодных условий договоров массовому потребителю и невыполнение своих обязательств — еще одно наиболее распространенное злоупотребление со стороны естественных монополий.

Практика показывает, что именно на рынках поставки услуг по передаче электроэнергии, водоснабжения и водоотведения, а также газоснабжения фиксируется наибольшее количество нарушений антимонопольного законодательства. На региональном и особенно муниципальном уровне у подразделений естественных монополий возникает соблазн совершения злоупотреблений, поскольку они действуют вне конкурентного поля, имеют крайне эффективные рычаги влияния и давления на потребителя посредством отключения той или иной предоставляемой услуги. Это обстоятельство приводит к обращениям юридических и физических лиц в органы Федеральной антимонопольной службы РФ.

Особенности законодательного противодействия злоупотреблениям со стороны естественных монополий

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) содержит ст. 10, устанавливающую запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением. Эта норма по своему смыслу направлена в том числе на ограничение естественных монополий в плане использования своих уникальных возможностей для воспрепятствования свободной конкуренции или манипулирования ценами на свои товары и услуги.

В указанной статье содержится довольно исчерпывающий перечень действий, которые закон запрещает естественным монополиям и которые могут навредить интересам коммерческих организаций — конкурентов или интересам потребителя.

Цитируем документ

Запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе следующие действия (бездействие):

  1. установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара;

  2. изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара;

  3. навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора <…>;

  4. экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами <…> или судебными актами;

  5. экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара <…>;

  6. экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом;

  7. установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги;

  8. создание дискриминационных условий;

  9. создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам;

  10. нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;

  11. манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности).

Федеральная антимонопольная служба чаще всего предъявляет претензии естественным монополиям, опираясь именно на ст. 10 Закона № 135-ФЗ, поскольку она содержит исчерпывающие основания для пресечения злоупотреблений со стороны естественных монополий.

Как показывает анализ существующей судебной практики, чаще всего в делах о злоупотреблении доминирующим положением естественных монополий фигурируют их региональные подразделения, которые являются единственными поставщиками товаров и услуг на уровне субъектов Федерации или муниципальных образований.

Споры, доходящие до суда, становятся следствием как проверок деятельности естественных монополий органами Федеральной антимонопольной службы, так и заявлений со стороны юридических и физических лиц. Статья 37 Закона № 135-ФЗ, устанавливающая ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, предусматривает в ч. 3 возможность обращения в суд, арбитражный суд для лиц, чьи права и законные интересы были нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства с исками о восстановлении прав и возмещении причиненного ущерба.

Кроме того, при выявлении коррупционной составляющей в случае злоупотребления естественных монополий своим доминирующим положением возникают основания для привлечения к уголовной ответственности причастных к коррупции должностных лиц как естественных монополий, так и органов государственной власти.

Следует отметить, что количество обращений в Федеральную антимонопольную службу и ее территориальные подразделения в связи со злоупотреблениями со стороны естественных монополий имеет тенденцию к увеличению, что может говорить, однако, не столько о росте количества злоупотреблений, сколько о повышении правовой грамотности и активности граждан, обращающихся с соответствующими заявлениями в контрольные инстанции.

Проведение проверки органами Федеральной антимонопольной службы — первый шаг к тому, чтобы привлечь к ответственности злоупотребляющие своим доминирующим положением естественные монополии. Для проведения проверки физическое или юридическое лицо обращаются с соответствующим заявлением в территориальное подразделение ФАС России, после чего сотрудники УФАС проводят проверку и анализируют достоверность изложенных в заявлении обстоятельств, изучают наличие оснований для вынесения предписания об устранении нарушений.

Довольно часто в результате проверок выявляются факты искусственного устранения конкуренции со стороны естественных монополий или организаций, которые могут быть по своему доминирующему положению в отрасли или на рынке к таковым причислены. Например, довольно серьезная ситуация сложилась на рынке бензина, о чем неоднократно писали средства массовой информации и поднимался вопрос политическими и общественными деятелями. Но, по мнению самих представителей ФАС России, что также неоднократно озвучивалось, высокие цены на бензин, существующие в российских регионах, в первую очередь связаны именно с отсутствием конкуренции1.

Если организация, в отношении которой проводилась проверка, с ее результатами не согласна или же не желает устранять нарушения, считая решение ФАС России противоречащим законодательству, то или антимонопольные органы, или сама организация обращаются за решением вопроса в арбитражный суд.

Отметим, что судебные разбирательства в большинстве случаев инициируются как раз компаниями, не согласными с результатами проверки Управления ФАС России и ее решением о привлечении юридического лица и его должностных лиц к административной ответственности.

Здесь следует отметить, что организации и их должностные лица, отказывающиеся в срок исполнять предписание уполномоченного органа, подлежат привлечению к ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами». Данная статья применяется в отношении тех организаций, которые отказываются выполнять предписания ФАС России после того, как суд примет решение не в их пользу.

Судебная практика: как ФАС России наказывает естественные монополии

Судебные процессы в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и относимых к категории естественных монополий, проходят достаточно часто.

Для того чтобы действия субъекта естественной монополии были квалифицированы по ст. 10 Закона № 135-ФЗ, необходимо доказать факт занятия субъектом доминирующего положения, совершение им действия или бездействия, которое может быть рассмотрено как злоупотребление доминирующим положением, последствия действий или бездействия в виде ограничения конкуренции или ущемления прав юридических или физических лиц. Собранные доказательства (заявления, документы, их копии, данные результатов проверок и другие материалы) представляются в суд.

При наличии оснований судебные инстанции удовлетворяют иски антимонопольных органов в отношении естественных монополий.

Примеры из практики

В октябре 2019 г. Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области оштрафовал ООО «Приморский торговый порт» (ПТП), включенное в реестр естественных монополий, на 185 млн руб. Согласно решению суда, ПТП создал все условия для устранения конкуренции на рынке буксирных услуг. Это обстоятельство вынудило АО «Роснефтефлот» обратиться в Федеральную антимонопольную службу с заявлением о воспрепятствовании конкуренции со стороны компании — субъекта естественной монополии ПТП.

В этом деле специалистами ФАС России был проведен анализ документа «Руководство по обработке судов на морских терминалах», который позволил выяснить, что всем критериям, указанным в документе, соответствуют лишь суда компаний, входящих в структуру ПАО «Транснефть» (ПТП является дочерним предприятием ПАО «Новороссийский морской торговый порт» (НМТП) и также входит в эту структуру).

В результате вопрос пришлось решать в судебном порядке и суд признал позицию УФАС обоснованной, вынеся соответствующее решение.

Постановление АС Северо-Западного округа от 18.02.2019 № Ф07-17422/2018 по делу № А56-42398/2018


Подобная ситуация имела место и на Сахалине, где в судебном порядке решилась проблема с деятельностью АО «Корсаковский морской торговый порт», подпадающего, по мнению УФАС региона, под антимонопольное законодательство. Данное предприятие отказалось выполнять предписание Сахалинского Управления ФАС России о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения законодательства РФ, и обратилось с иском в суд. Но Арбитражным судом Сахалинской области решение УФАС было признано законным, и АО «Корсаковский морской торговый порт» получило обязательство перечислить в бюджет более 46 млн руб.

Постановление Пятого Арбитражного апелляционного суда от 11.03.2016 № 05АП-1034/2016 по делу № А59-3620/2015

Интересно, что в некоторых случаях компании, по факту являющиеся естественными монополиями, пытаются апеллировать к тому, что они не числятся в Реестре субъектов естественных монополий.

Примеры из практики

Подобная ситуация имела место в 2017 г. в Западной Сибири. УФАС по Томской области усмотрело в действиях ООО «СпецАвиа» нарушение п. 10 ч. 1 ст. 10 Закона № 135-ФЗ. Данная организация без согласования с ФАС России установила тарифы на заправку воздушных судов авиационным топливом, фактически занимая доминирующее положение на рынке данных услуг.

Первой судебной инстанцией решение регионального УФАС было отменено, поскольку ООО «СпецАвиа» не числилось в Реестре субъектов естественных монополий. Соответственно, суд первой инстанции был затруднен в поиске доказательств доминирующего положения общества на рынке данных услуг. Однако Арбитражный суд округа указал, что включение в данный реестр носит заявительный характер. Соответственно, даже если организация отсутствует в Реестре субъектов естественных монополий, она по факту может к ним относится, если занимает доминирующее положение на рынке определенных товаров или услуг.

Решение Арбитражного суда Томской области от 25.07.2018 по делу № А67-2147/2018


Еще в одном деле в январе 2019 г. Арбитражный суд города Москвы признал правомерность предписания Московского Управления ФАС России в отношении государственного бюджетного учреждения «Гормост», самостоятельно разработавшего и утвердившего порядок обращений владельцев судов для заключения договоров предоставления причалов на 2017 г.

Управлением ФАС России было признано, что реализация данного порядка привела к дискриминации представителей малого бизнеса, создавая режим наибольшего благоприятствования для крупных судоходных компаний. Вследствие этого доступ к причалам в акватории Москвы-реки для судов, принадлежащих малым судоходным компаниям, а также судоходным компаниям, только начавшим свою деятельность, был искусственно затруднен.

Поскольку «Гормост» не признал правоту решения регионального УФАС, его представители обратились с исковым заявлением в суд, однако суд встал на сторону антимонопольного органа. В итоге учреждение привлекли к административной ответственности.

Постановление АС Московского округа от 23.07.2019 № Ф05-8063/2019 по делу № А40-280398/2018

Как видим, подобные судебные решения не являются редкостью в современной России, и у компаний, терпящих убытки вследствие нарушения монополистами правил конкуренции, есть надежда защитить свои законные интересы и права с помощью заявления в антимонопольный орган, который уже сам будет участвовать в судебном процессе в случае несогласия компании-монополиста с предписанием антимонопольного органа.

Порой в спорах с региональными управлениями ФАС России субъекты естественной монополии доходят до высшей судебной инстанции России — Президиума Верховного суда РФ.

Так, к примеру, в споре между ФАС России и ООО «Приморский торговый порт» (ПТП) по вопросу об услугах по перевалке нефти Президиум Верховного суда РФ встал на сторону заявителя, указав, что Федеральная антимонопольная служба не провела должного анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке. ФАС России установила факт необоснованно высокой цены за услуги по перевалке нефти в ПТП, а также то, что порт, обладая доминирующим положением, использовал его в своих интересах и формировал неконкурентную среду.

ПТП обратился в суд, и суды трех инстанций удовлетворили исковое заявление организации, считая аргументацию антимонопольного ведомства ошибочной. По их мнению, ФАС России неправильно определила географические границы рынка, нарушив Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утв. Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220. Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ с нижестоящими судами не согласилась, однако ПТП все же удалось отстоять свою правоту в Президиуме ВС РФ (см. постановление Президиума Верховного суда РФ от 16.01.2019 № 303-ПЭК18 по делу № А40-249075/2017).

Между тем анализ судебной практики все же показывает, что в большинстве случаев суды встают на сторону Федеральной антимонопольной службы. Это неудивительно, учитывая, что специалистами ФАС России проводятся детальные проверки и без оснований решения о привлечении к административной ответственности принимаются редко. Тем не менее, поскольку компании, являющиеся естественными монополистами, могут использовать самые разные рычаги влияния, в случае поддержки судом первой или последующей инстанции позиции компании — субъекта естественной монополии, рекомендуется обращаться в суд вышестоящей инстанции.

Примерное соотношение дел, выигранных ФАС России и компаниями, составляет 2/3 против 1/3. Но стоит учитывать, что судебные инстанции обычно, признав правоту Федеральной антимонопольной службы, в то же время снижают размер санкций, налагаемых на компанию. При общей специфике российского правосудия это свидетельствует о том, что заявители все же имеют надежду если не полностью пересмотреть решение ФАС России, то понести существенно меньшую ответственность, чем та, на которой настаивал антимонопольный орган. И не всегда размер такой ответственности способен заставить монополиста изменить тактику своих действий в отношении иных хозяйствующих субъектов.

***

Следует отметить, что одной из целей правоприменения в сфере рыночной конкуренции является создание условий для свободного функционирования внутреннего рынка, защиты потребителей и хозяйствующих субъектов от возможного злоупотребления субъектами естественной монополии своим доминирующим положением. Все хозяйствующие субъекты должны иметь равные права не только формально, но и фактически, обладать равными условиями для ведения хозяйственной деятельности.

В таких условиях неконкурентоспособные участники рынка сами выбывают из рыночных отношений, так как их продукция не может конкурировать с товарами и услугами более эффективных организаций. При этом государство не должно обеспечивать поддержку субъектам естественных монополий, а должно защищать законные интересы и права всех хозяйствующих субъектов и потребителей в первую очередь.


1 ФАС в СМИ: бензин подешевеет, когда в регионе усилится конкуренция (от 13.02.2020). Источник: https://fas.gov.ru/publications/20295