1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 212

Новый бюджет признан рекордным по секретности и сомнительным по эффективности

Госдума приступила к рассмотрению федерального бюджета на следующий год и на плановый период 2020 и 2021 гг. Глава Счетной Алексей Кудрин сразу выделил наиболее уязвимую составляющую доходной части бюджета — поступления дивидендов от компаний с государственным участием, которых за три года может оказаться на 1,3 трлн руб. меньше запланированного. Независимые эксперты накануне дебатов в Думе дали свои оценки бюджету. К примеру, Райффайзенбанк отметил, что бюджет вряд ли поможет исполнить майский указ. Аналитики банка полагают, что расходы бюджета могут ускорить рост экономики в ближайшие три года на 0,7—1 п.п., но это не перекроет негативный эффект от повышения НДС и пенсионной реформы, которые в ближайшие три года снизят рост экономики на 0,4—0,5 п.п. Подробный анализ бюджета сделали эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте (РАНХиГС) и Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара в своем заключении на проект закона о федеральном бюджете на 2019 г. и плановый период 2020 и 2021 гг.

Проект главного финансового документа страны показывает, что в 2019—2021 гг. доходы бюджета ежегодно будут превышать расходы, бюджет будет устойчиво профицитным. Планируется, что ежегодно в номинальном и реальном выражении (с учетом инфляции) расходы бюджета будут расти. В пояснительной записке к проекту закона говорится, что доля поступлений в бюджет от нефтегазового сектора будет немного снижаться в ближайшие годы. В 2018 г. в бюджет поступит почти 8,7 трлн руб. от нефтегазового сектора, в 2019 г. — 8,3 трлн руб., а к 2020—2021 гг. объем поступлений упадет до 7,9—8 трлн руб. Ненефтегазовые доходы будут расти, ожидает правительство, благодаря ускорению экономики, дополнительным поступлениям от повышения НДС до 20% и других факторов. На майский указ президента Владимира Путина в ближайшие три года будет потрачено 5,6 трлн руб. Общая сумма расходов на социальный блок составит в 2019 г. 6,8 трлн руб., а к 2020 г. вырастет до 7,1 трлн руб. Расходы на здравоохранение вырастут с почти 635 млрд руб. в 2019 г. до 837 млрд руб. в 2020 г.

Прогнозируется рост доходов

Эксперты РАНХиГС и Института им. Е.Т. Гайдара отмечают, что в 2018—2021 гг. прогнозируется рост доходов федерального бюджета с 18 747,5 млрд руб. в 2018 г. до 20 978,0 млрд руб. в 2021 г.; по ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит: в 2019 г. — +6,5%, в 2020 г. — +1,2%, в 2021 г. — +3,8% относительно предыдущего года, при прогнозируемом уровне инфляции в 2019—2021 гг. в размере 4,3, 3,8, 4,0% соответственно. Относительно ВВП доходы имеют тенденцию к сокращению с 18,5% ВВП в 2018 г. до 17,7% ВВП в 2021 г. Данная динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов, что связано с изменением законодательства, в частности, с завершением налогового маневра в нефтегазовой отрасли.

В 2019—2021 гг. прогнозируется профицит исполнения федерального бюджета в объеме 1,9, 1,1, 0,8% ВВП соответственно. Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2019—2021 гг. будут государственные заимствования. Использование ФНБ на финансирование дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда в 2019—2021 гг. согласно бюджетным правилам не планируется. Единственным направлением расходования средств ФНБ будет софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть пенсий, в объеме 4,4, 3,7, 3,3 млрд руб. в 2019—2021 гг. соответственно. Прогнозируемый объем ФНБ на начало года в 2019—2021 гг. составит 3 818,0, 7 907,5, 11 476,5 млрд руб. соответственно, или 3,6, 7,1, 9,7% ВВП соответственно, при прогнозируемом объеме поступлений за счет нефтегазовых доходов в рассматриваемый период 4 014,9, 3 369,2, 2 776,9 млрд руб. соответственно.

Излишние надежды на НДС

Прогноз доходов бюджета от НДС на период 2019—2021 гг., пишут ученые, представляется избыточно оптимистичным даже с учетом недавних мер по совершенствованию администрирования. В проекте бюджета прогнозы доходов от НДС строятся исходя из предположения о стабильно высоком уровне собираемости 98,7%. Отчеты ФНС о начислениях НДС и их структуре действительно демонстрируют высокий уровень соответствия между начисленными и фактически собранными поступлениями НДС. Однако, замечают эксперты, это касается только видимой части экономики. Если же учитывать теневую экономику, то ситуация будет иной. Согласно отчету ACCA, уровень теневого сектора в России по состоянию на 2017 г. составил 39% ВВП, а средняя оценка L.Medina and F.Schneider (IMF, 2018) за период 1991—2015 гг. составила 33%.

Налоговая база для НДС является сложно структурированным объектом. Поэтому для анализа НДС в качестве оценочного показателя для налоговой базы используют конечное потребление. Собираемость в данном случае (C-efficiency) с точки зрения учета теневого сектора экономики, поведенческих аспектов, структуры льготного налогообложения является сложно прогнозируемой, но эмпирически полезной величиной. Так, общий для экономики коэффициент собираемости, рассчитанный для средневзвешенной ставки 17,08% (т.е. с учетом льготной), в 2017 г. составил 54,4%. В связи с повышением базовой ставки с 2019 г. отметим, что при сохранении структуры товарооборота в части льготных групп товаров средневзвешенная ставка для экономики в 2019 г. составит 18,84%. А в законопроекте указывается лишь, что одним из факторов роста поступлений НДС называется проводимая работа по повышению качества администрирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ. На этот фактор, по оценкам Минфина России, приходится дополнительно 42 млрд руб. поступлений НДС в 2019 г., 5 млрд руб. в 2020 г. и 4 млрд руб. в 2021 г. Также планируется рост поступлений «импортного» НДС, в том числе за счет повышения качества администрирования таможенных платежей и борьбы с «серыми» схемами при ввозе товаров. Следовательно, считают эксперты, если коэффициент собираемости (C-efficiency) в ближайшей перспективе не сильно изменится и будет сохраняться на уровне 2017 г., т.е. 54,4%, то прогнозы в проекте бюджета относительно доходов от НДС по товарам, реализованным на территории России для периода 2019—2021 гг., оказываются завышенными на 20—24%. Поступления от НДС, уплачиваемого при ввозе товаров, представляются вполне реалистичными. Общие же доходы от НДС в этом случае оказываются завышенными на 9—11% для периода 2019—2021 гг., полагают ученые.

Запланирован рост расходов

В заключении РАНХиГС и Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара отмечается, что рост расходов в абсолютном и номинальном выражении в 2021 г. относительно 2018 г. запланирован по всем разделам, кроме разделов «Физическая культура и спорт» и СМИ, бюджетные ассигнования по которым могут сократиться на 16,2 и 14,7 млрд руб. соответственно, или на 24,7 и 17,6% соответственно в номинальном выражении.

Значительный прирост расходов в 2021 г. в сравнении с 2018 г. в номинальном выражении планируется по разделам: «Охрана окружающей среды» — в 1,8 раз (на 173,3 млрд руб.), «Здравоохранение», «Жилищно-коммунальное хозяйство» и «Образование» — на 55,0, 22,9, 21,7% соответственно (на 303,8, 34,9, 157,1 млрд руб. соответственно), а также по некоторым другим разделам, увеличение объемов бюджетных ассигнований по которым обусловлено реализацией национальных приоритетов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 (майский указ).

Доля бюджетных ассигнований в 2019—2021 гг., направляемых на реализацию национальных приоритетов в соответствии с майским указом, составляет в среднем 9,8% в общем объеме расходов федерального бюджета. Таким образом, структура федерального бюджета имеет преимущественно инерционный характер, считают эксперты.

Секретность бюджета

Полные расходы по разделам и подразделам классификации федерального бюджета, публиковавшиеся до 2008 г. в составе табличных приложений к тексту законопроекта, известны лишь из пояснительной записки, отмечают эксперты в своем заключении. Они обращают внимание, что в составе законопроекта, сопровождающих его документах и материалах отсутствует представление расходов бюджета в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления (экономической классификацией расходов), что расходится с рекомендациями международных финансовых институтов по финансовому учету в государственном секторе и снижает прозрачность бюджета, затрудняя оценку его влияния на экономику. Сопоставимость показателей бюджета в соответствии со статьей 36 Бюджетного кодекса в приложениях к тексту законопроекта не обеспечивается (отсутствуют показатели предыдущего и текущего бюджетов). Секретные и совершенно секретные ассигнования в 2019 г. возрастут на 7,6% до 3 039,8 млрд руб. (2,9% ВВП, или 16,9% расходов федерального бюджета). Доля закрытых расходов в российском бюджете по-прежнему более чем на порядок превосходит аналогичные показатели государственных финансов в развитых странах. Сложившаяся практика засекречивания расходов федерального бюджета, подчеркивают ученые, прямо противоречит статье 5 Закона № 5485-1 от 21.07.93 «О государственной тайне», допускающей секретность лишь для расходов бюджета «в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму».