Центр макроэкономического анализа Альфа-банка опубликовал обзор под названием «Бюджетное правило: время для пересмотра?». Аналитики не выдают категоричных суждений, но показывают, как в реальности работает в стране правило, порождающее множество споров.
В 2017 г. в России было принято четвертое по счету бюджетное правило: правительство должно было сберегать целиком ту часть доходов от нефти, которую оно получает, когда нефть становится дороже 40 долл. за баррель, а именно покупать валюту на эти деньги на открытом рынке. Агентом Минфина по конвертации стал ЦБ. Но в августе 2018 г., спустя всего 20 месяцев после начала покупок, ЦБ был вынужден внести изменения в правило: Минфин продолжал накапливать дополнительные нефтяные доходы, но ЦБ на рынок не выходил, а удовлетворял спрос Минфина на валюту из своих резервов.
Не ударило ли это по позиции Минфина и можно ли использовать нынешнюю паузу в операциях на рынке для улучшения работы бюджетного правила, задается вопросом Альфа-банк.
Первое бюджетное правило было принято в 2004 г., но уже в 2005 г. в него были внесены изменения: цена на нефть была повышена с первоначальных 20 долл. за баррель до 27 долл. В 2008 г. на фоне продолжающегося сильного роста цен на энергоносители в мире правительство было вынуждено согласиться на более быстрый рост расходов бюджета, что требовало пересмотра бюджетного правила. Появилось второе бюджетное правило: правительство могло использовать для финансирования расходов нефтяной трансферт в размере 6,1% ВВП в год. Но в кризис 2008 г. пришлось израсходовать значительную часть сбережений, чтобы покрыть дефицит бюджета; сбережения правительства снизились с максимума в 230 млрд долл. в 2008 г. до 114 млрд долл., или до 7,5% ВВП к 2010 г. По факту исполнение бюджетного правила в 2009—2012 гг. было приостановлено.
В 2013 г. был подготовлен третий вариант правила. Это правило проработало два года — кризис 2014 г. потребовал более жесткого ручного контроля над расходами, а государственные сбережения снизились с 166 млрд долл. в 2014 г. до 88 млрд в 2016 г.
Нынешнее правило похоже на первое, но при новой конъюнктуре цен на нефть. Важное различие заключается в том, что в 2004—2008 гг. Минфин конвертировал сбережения в резервы через операции с ЦБ, тогда как нынешнее правило предполагает конвертацию рублей в валюту на открытом рынке с привлечением ЦБ исключительно в роли агента Минфина.
Первый вопрос, который возникает исходя из опыта применения Россией бюджетного правила, заключается в том, не подорвет ли его частое изменение доверия к политике правительства.
По данным МВФ, количество стран, использующих бюджетное правило, сильно выросло в последние 20 лет — с пяти стран в 1990 г. до 78 в 2012 г. и 92 стран в 2015 г. 34 страны из этого списка сырьевые, и большинство из них ввели правила с 2000-х гг. Но всего шесть стран, или примерно 20%, следуют первоначальному бюджетному правилу, четыре страны полностью отказались от него, а большинство — изменило.
Насколько применение бюджетного правила улучшило экономическую политику в России? В сырьевых странах контроль над расходами и обеспечение контрциклической бюджетной политики — важные цели: в условиях роста цен на ресурсы есть риск роста расходов, что может позже стать причиной значительного дефицита бюджета. Опыт Норвегии и Чили, сырьевых стран, имеющих репутацию наиболее эффективных в управлении бюджетным правилом, указывает на то, что обе страны смогли контролировать волатильность расходов и проводить контрциклическую бюджетную политику в последние 15 лет. К примеру, расходы Чили никак не реагировали на изменения цен на медь и росли в среднем на 6% в реальном выражении как в периоды роста, так и в периоды снижения цен на медь. Бюджетные расходы Норвегии росли в среднем на 5% в годовом сопоставлении в реальном выражении в годы, когда цены на нефть снижались, и на 3% в реальном выражении в годы, когда цены на нефть повышались, что отражает контрцикличность бюджетной политики.
Российский опыт менее успешен — периоды роста цен на нефть характеризуются ростом расходов на 12% в годовом сопоставлении в реальном выражении, а в периоды снижения цен на нефть замедлялся рост расходов в реальном выражении в среднем до 1%. Проблема России скорее связана с невозможностью кон-тролировать рост расходов в условиях высоких цен на нефть, в то время как кон-троль за расходной частью в период снижения мировых цен можно считать позитивным итогом бюджетного правила.
В последние годы бюджетное правило сыграло роль якоря экономической политики. Финансовое сообщество оценило бюджетную политику российских властей, и в феврале 2018 г. рейтинговое агентство S&P даже повысило суверенный рейтинг России до инвестиционного уровня.
Судя по всему, еще одной причиной, по которой Россия ужесточила контроль над расходами в последние годы, была попытка правительства компенсировать прошлую недальновидную политику: не удавалось накапливать сбережения при высоких ценах на нефть в 2011—2013 гг. Тогда неспособность контролировать динамику расходов бюджета сохранила уровень цены на нефть, балансирующей бюджет, на крайне высоком уровне.
Текущее соотношение цены на нефть, балансирующей бюджет, с ценой на нефть в бюджетном правиле похоже на период 2013—2014 гг.: превышение первого значения над вторым говорит о желании правительства ужесточать политику в будущем. Разница только в том, что в тот раз правительство снижало разрыв между этими двумя показателями, замедляя темп роста расходов, а сейчас из-за необходимости финансировать майские указы эта опция недоступна. Поскольку повышение ставки НДС (до 20% с 2019 г.) позволит правительству снизить цену на нефть, балансирующую бюджет, только до 50 долл. за баррель в 2019 г., а цена на нефть по бюджетному правилу остается немногим больше 40 долл. за баррель, нельзя сказать, что повышение налогов в последующие годы ушло с повестки дня.
Связь между исполнением бюджетного правила и валютным рынком — также важная частью бюджетного правила. В условиях фиксированного курса наращивание резервов правительства проводилось через счета в ЦБ: Минфин имел рублевый счет в ЦБ, увеличение которого автоматически конвертировалось в валюту из резервов ЦБ, а ЦБ самостоятельно определял размер валютных операций. Нынешняя схема предполагает, что ЦБ покупает валюту от имени Минфина на рынке, действуя только как его агент. В 2018 г. покупок ЦБ делал примерно 6 млрд долл. в месяц, или примерно 70 млрд долл. в год при цене на нефть около 70 долл. за баррель, но эффект этих покупок не был заметен для рынка до III квартала 2018 г., пока отток капитала из России не начал быстро расти.
Иными словами, текущий вариант был идеально подходящим для сценария умеренно высоких цен на нефть и притока капитала, как это было, когда запускали бюджетное правило. Но в условиях сильного роста цен на нефть и значительного чистого оттока капитала в середине 2018 г. бюджетное правило стало угрозой для валютного рынка. Подтверждением слабости рынка стало то, что, несмотря на решение ЦБ остановить покупки валюты, рубль остался очень слаб: доллар все еще торгуется у отметки 65—67 руб.
Фиксация ежедневной покупки валюты выглядит избыточно жестким обязательством. Его можно заменить на обязательство приобретать фиксированную сумму валюты на ежемесячной или ежеквартальной основе. Хотя регулятор уже объявил о планах вернуться на рынок с покупкой валюты с 15 января 2019 г., сам формат покупки пока еще не анонсирован. Аналитики Альфа-банка считают, что оставшееся до этого момента время может быть использовано для модификации механизма покупки валюты — для расширения свободы действий ЦБ. Решение о ставке 14 декабря ЦБ мог бы совместить с принятием решения по операциям на валютном рынке.