1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 263

Кто может обжаловать действия субъектов закупочных процедур?

С 1 января 2014 года действует редакция ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», предусматривающая рассмотрение жалоб антимонопольным органом при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». При этом существует различная судебная практика и практика антимонопольных органов в отношении круга лиц, которые могут обжаловать действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольном органе. Рассмотрим на примере судебной практики и практики антимонопольных органов, кто может обжаловать действия различных субъектов закупочных процедур в порядке ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Что говорит закон

Напомним, что согласно п. 1 ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган рассматривает жалобы в том числе на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с ч. 2 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольном органе лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены в результате осуществления в отношении таких лиц процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, либо предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Таким образом, по общему правилу действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольном органе лицами, подавшими заявки на участие в торгах (лишь в исключительных случаях иными лицами).

Судебная практика

Вместе с тем эта позиция не всегда однозначна. Приведем сначала обоснование вышеуказанной позиции, подтвержденной судебной практикой.

На сайте http://zakupki.gov.ru 05.12.2014 размещено извещение о проведении запроса предложений на оказание услуг по страхованию рисков при проведении строительно-монтажных работ домовладения ФГУП «Главное производственно-коммерческое управление по обслуживанию дипломатического корпуса при МИД РФ» (№ 31401781369) (далее – Запрос предложений).

В Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве 11.12.2014 поступила жалоба от ОСАО «И» (далее – Общество) на действия ФГУП «Атэкс» ФСО России (вх. № 48755) при проведении вышеуказанного Запроса предложений. Московское УФАС России оставило данную жалобу без рассмотрения ввиду того, что Общество не подавало заявку на участие в Запросе предложений. Общество обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к УФАС по г. Москве о признании незаконным Решения от 17.12.2014 № 1-00-2146/77-14. Решение антимонопольного органа оставлено без изменения Решением Арбитражного суда г. Москвы от 08.06.2015 по делу № А40-23649/2015, Постановлением Девятого ААС от 10.09.2015 № 09АП-33147/2015 и Постановлением ФАС МО от 22.12.2015 со следующей позицией.

Исходя из анализа ч. 1, ч. 2 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ сделан вывод, что круг лиц, обладающих правом на обжалование абсолютно всех действий организатора торгов, ограничен лицами, подавшими заявки на участие в закупке. Указанными нормами права также предусмотрена возможность для иных лиц обратиться в антимонопольный орган с жалобой на нарушение организатором торгов порядка размещения информации о проведении торгов, а также порядка подачи заявок на участие в них, при условии, что их права и законные интересы могут быть нарушены оспариваемыми действиями организатора торгов.

В этой связи отмечено, что действия организатора торгов могут быть обжалованы лицом, не подававшим заявку на участие в закупке, лишь в случае неразмещения в свободном доступе на официальном сайте торгов каких-либо документов о закупочной процедуре, размещение которых предусмотрено законом, что, в свою очередь, приводит к нарушению принципа открытости торгов (ч. 1 ст. 448 ГК РФ) и влечет невозможность ознакомления с названными документами и подачи заявки на участие в закупке.

Также лицом, не подававшим заявку на участие в конкурентной процедуре, могут быть обжалованы действия организатора торгов, нарушающие законодательно установленный порядок подачи заявок на участие в торгах и приводящие к нарушению прав и законных интересов подателя жалобы.

Таким образом, сделан вывод, что законодатель, в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов, обусловил право на обжалование действий организаторов торгов действительной заинтересованностью подателя жалобы в проводимой конкурентной процедуре (которую может подтверждать участие в ней). Также судами определено, что установление факта ограничения конкуренции либо угрозы ее ограничения (ч. 1 ст. 17 Закона № 135-ФЗ) в рассматриваемом случае возможно лишь с учетом требований юрисдикционного процесса, установленного ч. 2 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ, то есть проверки факта подачи обществом заявки на участие в закупке.

Кроме того, согласно п. 2 ст. 11 ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.

Поскольку право реагирования антимонопольного органа на нарушения при проведении торгов в рассматриваемом случае ограничено фактом неподачи обществом заявки ввиду собственной неосмотрительности (не являвшимся следствием нарушений со стороны организатора торгов), права, которые заявитель считает нарушенными, подлежат восстановлению лишь в судебном порядке.

Аналогичная позиция по порядку обжалования в соответствии со ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ содержится в Решении Арбитражного суда г. Москвы от 27.10.2015 по делу № А40-174892/15-121-1445 в рамках торгов по Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а также в Решении Арбитражного суда г. Москвы от 05.03.2015 по делу № А40-195585/2014 в рамках Постановления Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

На основании изложенного суды пришли к выводам, что действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольном органе лицами, подавшими заявки на участие в торгах и лишь в некоторых исключительных случаях лицами, не подававшими заявок на участие в торгах. Но в каких именно исключительных случаях, суды раскрывают не всегда конкретно, а именно не понятно, что подразумевается под нарушением порядка подачи заявок и порядка организации и проведения торгов.

Иная позиция

Существует и иная позиция, определяющая конкретнее исключительный порядок подачи жалоб в антимонопольный орган. Так, в Решении Арбитражного суда Республики Башкортостан от 15.11.2013 по делу № А07-12265/2013 и Постановлении Восемнадцатого ААС от 04.02.2014 № 18АП-14399/2013 поддержана указанная выше позиция. Вместе с тем Постановлением ФАС УО от 20.05.2014 № Ф09-2863/14 отменены данные судебные акты и отмечено следующее:

«Лица, не подавшие заявки на торги, должны указать в жалобе на обстоятельства, свидетельствующие о нарушении установленного порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах. Такие лица не должны доказывать нарушение их прав перечисленными действиями. Для принятия жалобы антимонопольным органом достаточно указания на нарушение порядка.

Как установлено Управлением, жалоба общества «П» кроме ссылки на установление в аукционной документации требования о наличии лицензии на установку средств охранно-пожарной сигнализации, тогда как необходимость лицензирования такого вида деятельности законом не предусмотрена, содержала указание на иные нарушения, допущенные предприятием «Б». А именно – неуказание критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, порядка оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, информации и расчетов по обоснованию начальной (максимальной) цены договора.

Поскольку решение Управления обжаловалось в полном объеме, то для вывода о наличии либо отсутствии оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ, суду надлежало исследовать и дать оценку всем основаниям, содержащимся в жалобе общества «П» и в решении Управления. Однако судами в ходе рассмотрения спора по существу такие обстоятельства не исследованы, оценка им в порядке, предусмотренном ст. 71 АПК РФ, не дана, что, в силу положений ч. 1, 2 ст. 288 АПК РФ, могло привести к неправильному применению ч. 2 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ и незаконным судебным актам».

Таким образом, судом было принято решение о пересмотре судебных актов.

При повторном рассмотрении в Решении Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.10.2014 отмечено, что «перечень случаев, в которых участник закупки вправе обжаловать действия (бездействия) заказчика в антимонопольный орган, установленный ч. 10 ст. 3 Закона № 223-ФЗ, не является закрытым, поскольку ч. 1 ст. 17 Закона № 135-ФЗ предусматривает более широкий перечень действий при проведении торгов, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции».

Кроме того, сделан акцент на доводы, изложенные в жалобе, в частности, ООО «П» также указало на нарушение заказчиком требований ст. 3 Закона РФ от 11.03.1992г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а именно: в аукционной документации указано наименование лицензии неустановленного образца.

Лицензия является составной частью заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме, в связи с чем указание в документации об аукционе о необходимости представления лицензии неустановленного образца свидетельствует о нарушении заказчиком порядка подачи заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме.

Таким образом, жалоба ООО «П» содержала сведения о нарушении в том числе порядка подачи заявки на участие в открытом аукционе в электронном виде, что не позволило ООО «П» подать заявку на участие в торгах, то есть указанная жалоба подана в соответствии с требованиями ч. 2 ст.18.1 Закона № 135-ФЗ, в связи с чем указанная жалоба была правомерно рассмотрена Управлением».

Кроме того, в ч. 9 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ содержится закрытый перечень случаев, когда жалоба может быть возвращена заявителю, а именно:

–жалоба не содержит сведения, предусмотренные ч. 6 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ;

–жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;

–наличие вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения в обжалуемых актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей;

–антимонопольным органом принято решение относительно обжалуемых актов и (или) действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей;

– акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа были обжалованы в порядке, установленном Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Также в соответствии с ч. 21 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ комиссия прекращает рассмотрение жалобы в случаях, предусмотренных п. 3–5 ч. 9 ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ.

Таким образом, законом установлен исчерпывающий перечень случаев, когда комиссия антимонопольного органа вправе прекратить рассмотрение жалобы. Иные причины не могут являться основанием для прекращения рассмотрения жалобы, которая была принята для рассмотрения по существу.

Данная позиция суда поддержана и при повторном рассмотрении в Постановлении Восемнадцатого ААС от 04.02.2014 № 18АП-14399/2013.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что антимонопольному органу необходимо рассматривать жалобу, поступившую от любого лица в порядке ст. 18.1 Закона № 135-ФЗ, в зависимости от доводов, изложенных в ней. А для участников торгов, во избежание судебных разбирательств, необходимо, прежде чем подавать жалобу в антимонопольный орган, в любом случае подать заявку на соответствующие торги.