1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 152

«Жирная точка» от КС РФ под двухлеткой нормотворчества

«Ударная законодательная двухлетка» (2014—2015 гг.) по регулированию местного самоуправления завершилась «жирной точкой» от Конституционного суда РФ, который на исходе ушедшего года обнародовал постановление от 01.12.2015 № 30-П и Определение от 08.12.2015 № 2741-О.

Дуплет решений принят по запросу депутатов Госдумы и жалобе муниципального образования «Родниковское сельское поселение» Троицкого муниципального района Челябинской области. Суть обращений — установление конституционности отдельных нововведений в федеральное законодательство и законы Иркутской и Челябинской областей.

Каждый пятый госдумовец засомневался

Конституционный суд по собственной инициативе ничего не рассматривает. Чтобы добраться до него, истцу (истцам) нужно пройти долгий путь тяжбы от первичного суда общей юрисдикции до Верховного суда. Иное дело федеральный законодатель. Он может напрямую подать запрос в КС РФ. Этим правом воспользовались 90 депутатов Госдумы, усомнившихся в соответствии с нормами Основного закона страны некоторых новаций в закон о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ), принятых ими, в частности, законами от 27.05.2014 № 136-ФЗ, от 23.06.2014 № 165-ФЗ и от 03.02.2015 № 8-ФЗ. Коррективы в законодательство касаются перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, между муниципальными образованиями разного уровня, а также порядка избрания глав муниципалитетов и установления структуры органов местного самоуправления.

Безобидные, на первый взгляд, новации организационного характера влекут серьезные изменения в потоки бюджетных средств. Так, безденежным сельским поселениям оставили 13 из 37 полномочий и отняли часть межбюджетных трансфертов. А региональные власти, получив право утверждать структуру органов местного самоуправления, могут сократить бюджетные ассигнования на муниципальное управление.

К чему это ведет, к примеру, в сфере здравоохранения, свидетельствует повседневная жизнь россиян. Так, в Константиновской участковой больнице Татарского района Новосибирской области древний рукомойник с ведром внизу — обычное явление даже в процедурном кабинете, а электрощитовая доступна любому и каждому. После публикаций в ряде СМИ, в том числе в «Российской газете», надзорными органами «обнаружены нарушения требований пожарной безопасности, в том числе два эвакуационных выхода заблокированы снегом». Виновные будут оштрафованы на 15 000—20 000 руб. А вот в Подмосковье виновных, устроивших многочасовые очереди в поликлиниках в первые «каникулярные» дни января, найти будет непросто. Больным все равно, чья тут «заслуга» — государственных или муниципальных органов. Люди клянут власть.

Реакция самих судей

КС РФ признал оспоренные нововведения в федеральный закон и положение иркутского закона не противоречащими Конституции. Тем не менее и в КС РФ были сомневающиеся. Так, судья Александр Кокотов заявил, что не разделяет выводы коллег «относительно закрепленной в оспариваемых положениях модели разграничения правотворческих полномочий разных уровней публичной власти в части определения способа избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также некоторых городских поселений». В обосновании своего особого мнения он утверждает, что при общегосударственном экономическом кризисе региональные власти вполне могут «установить на своих границах всякого рода экономические барьеры, например, на вывоз товаров». В то же время А. Кокотов согласен с позицией суда о том, что «представительный орган любого муниципального образования, в том числе муниципального района, должен состоять из лиц, избранных населением». Но это, по его мнению, «не означает, что отсутствие у главы муниципального образования, избранного по итогам конкурса, мандата избирателей позволяет закреплять за ним меньший объем полномочий и гарантий, чем за главами таких же муниципальных образований, но избранных на муниципальных выборах или представительными органами из состава депутатов».

Предельно тактично высказал свое мнение другой судья — Николай Бондарь. Он отметил, что решение КС РФ «всегда является определенным компромиссом по итогам обсуждения, сопоставления несовпадающих позиций, включая равную со всеми другими позицию судьи-докладчика». Он считает, что с принятием постановления споры могут активизироваться, поскольку при толковании положений постановления и их реализации «наверняка могут возникнуть различные подходы, несовпадающие оценки». По его мнению, в выводах, к примеру, о постановке вопроса депутатами Госдумы проверки оспариваемых норм не только по их материальному содержанию, но и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти «внимательный и (главное!) взыскательный читатель может не найти удовлетворяющий его конкретный ответ, возможно, обнаружит определенную недосказанность, которую должен «заполнить» то ли законодатель (в этом случае возникает вопрос, какой законодатель: федеральный или региональный?), то ли сам правоприменитель (например, в лице муниципального образования, его органов, местного сообщества и т.п.)». Свои соображения Н. Бондарь изложил как дополнительные пояснения и доктринальные толкования, поскольку решение КС РФ имеет «высокий удельный вес концептуальных начал, связанных с конституционной оценкой нынешней муниципальной реформы».

Реакция экспертов и практиков

Пессимистически настроенная часть экспертного сообщества заговорила о бесперспективности обращений в самую неподсудную инстанцию. Оптимисты, наоборот, говорят, что капля камень точит, значит, следует продолжить практику оспаривания федеральных и региональных законов с признаками несоответствия Конституции. И все вместе считают, что нужна концепция местного самоуправления, к работе над которой надо приступать немедля.

Мнение экспертов разделяют практики муниципального управления. Им надоело плутать в дебрях правового регулирования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в поисках внятной экономической основы муниципальной власти. И они поступили очень прагматично. Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений (АСМОиГП) распространила «Методические рекомендации по вопросу возвращения прямых выборов глав поселений». В документе, в частности, отмечается, что существенным для дальнейших действий является установление того, что стало основанием для внесения изменений в устав поселения. Возможно, изменения в устав поселения вносились по принуждению, без реальной воли жителей, а лишь в целях его приведения в соответствие с региональным законом. Исходя из этого, органам местного самоуправления для восстановления прямых выборов главы поселения рекомендовано:

  • остановить все конкурсные процедуры, отменив ранее принятые решения, их установившие;

  • принять решение представительного органа об отмене ранее принятого решения о внесении изменений в устав, как не соответствующего реальной воле жителей и внесенного по региональному закону, не соответствующему выявленному Конституционным судом конституционно правовому смыслу. Одновременно (для юридического оформления изменений) провести публичные слушания и вернуть в устав прежнюю норму, зарегистрировав внесенные изменения в установленном порядке;

  • решить вопрос о назначении прямых выборов главы поселения.

Рекомендовано также учесть, что в каждом поселении могут быть собственные нюансы и обстоятельства, имеющие юридическое значение, которые, безусловно, следует учитывать при принятии соответствующих решений.

Жалоба муниципального образования «Родниковское сельское поселение» Троицкого муниципального района Челябинской области признана не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного суда РФ, поскольку поставленный заявителем вопрос разрешен в постановлении, принятом 1 декабря 2015 г. (Определение КС РФ от 08.12.2015 № 2741-О).