1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 174

Быть или не быть местному самоуправлению?

Как ни печально, но грустные выводы газеты о незавидной судьбе реформируемой третий десяток лет местной власти («ЭЖ», 2015, № 48, 2016, № 1 и 24, 2017, № 10) получают новые подтверждения. Сегодня на вопрос, вынесенный в заголовок, пытается дать ответ признанный эксперт муниципального управления, профессор Новокузнецкого института (филиала) Кемеровского государственного университета, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Роальд Бабун.

Местное самоуправление все более утрачивает свою компетентностную, финансовую и административную автономию, свои ресурсы самоорганизации и все более встраивается в вертикаль государственной власти.

Реформы неизменно заканчивались контрреформами

В России на протяжении многих веков авторитарные режимы сменяли друг друга. При них не могло развиваться сильное гражданское общество как основа реального самоуправления на местах. Попытки усилить роль местной власти, предпринимавшиеся Петром I, Екатериной II, Александром II, Временным правительством 100 лет назад, советской властью в период НЭПа, неизменно и через короткое время заканчивались контрреформами и возвратом к административным методам управления. Не стала исключением новейшая история России. В последние годы такой тренд сопровождается еще и сокращением финансовой базы местной власти. Отсюда особое неприятие современной реформы в сельских поселениях, лишившихся большей части своих полномочий и источников доходов. В многочисленных обращениях в федеральные органы руководители сельских муниципалитетов отмечают невозможность исполнения закрепленных за ними полномочий по финансовым соображениям.

Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, то есть базовым уровнем территориальной организации местного самоуправления провозглашены поселения. Однако они в большинстве своем пребывают в нищете, особенно сельские, и не в силах выполнять свои даже урезанные расходные обязательства. А последняя реформа ведет к массовому упразднению поселенческого уровня власти.

В результате новаций по федеральным законам от 27.06.2014 № 136-ФЗ и от 03.02.2015 № 8-ФЗ местная власть стала менее зависимой от воли своих избирателей и более зависимой от государственных органов, а ее финансовое обеспечение (с учетом инфляционного фактора) резко ухудшилось. Местное самоуправление, созданное сверху, превращается в нижнее звено государственного управления и должно называться как-то иначе.

Подлинное местное самоуправление может выстраиваться только снизу и развиваться только там, где имеет место самоорганизация жителей, объединенных общими интересами обустройства места своего проживания. Чем меньше по размерам самоуправляемая территория, тем выше эффект самоорганизации. Это более всего проявляется в небольших населенных пунктах, где нет никакой юридически оформленной власти, и менее всего — в крупном городе, на территории которого решается множество вопросов государственного значения. Общий интерес жителей современного города — это единое городское хозяйство, дороги, внутригородской транспорт, социальные объекты, благоустройство, система водо-, тепло-, электро-, газоснабжения, единое культурное пространство и т. д. Но удельный вес задач, решаемых на основе самоорганизации жителей, здесь гораздо меньше, чем в сельском населенном пункте, где люди знают друг друга в лицо.

Органы местного самоуправления с участием местных сообществ могут решать такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», и органы государственной власти могут освободиться от множества мелких дел и сконцентрироваться на решении стратегических проблем. А обладающее необходимой административной и финансовой автономией местное самоуправление, наоборот, изыскивает и привлекает для решения своих задач «невидимые» сверху местные организационные (общественность), трудовые (личное участие) и финансовые (самообложение) ресурсы, обеспечивая при этом еще и рост человеческого капитала.

Однако в широких слоях общества преобладает сегодня «социальное иждивенчество», когда люди надеются не на себя, а на власть, которая обязана решать их проблемы и заботиться о них. Самый наглядный пример такого подхода — невозможность собрать собственников квартир многоквартирного дома для обсуждения самых злободневных вопросов, к примеру, сколько и за что платить каждой семье.

Вывод очевиден: реального местного самоуправления, основанного на самоорганизации жителей, в сегодняшней России нет.

Термин «перераспределение» умело используют региональные власти

Очередная контрреформа увеличила в 1,75 раза — с 32 до 56 — количество правовых позиций, по которым органы государственной власти субъектов РФ могут регулировать деятельность местного самоуправления. Так, в большинстве регионов воспользовались лукавым термином «перераспределять» и стали изымать у органов местного самоуправления полномочия по ключевым вопросам местного значения, в первую очередь, в сфере градостроительства и землеустройства в населенных пунктах, а также определять порядок формирования органов местного самоуправления и способ замещения должности главы муниципального образования. Муниципальные районы и городские округа фактически превратились в нижний уровень государственной власти, слегка прикрываемый самоуправленческой терминологией.

Наибольшие «достижения» демонстрирует Московская область, где органы местного самоуправления городских округов лишены следующих полномочий:

  • подготовка генеральных планов, правил землепользования и застройки;

  • утверждение документации по планировке территории;

  • выдача разрешения на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию;

  • принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;

  • ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;

  • получение согласия на изменение разрешенного вида использования и на условно разрешенный вид использования каждого земельного участка;

  • выдача разрешения на право организации розничного рынка;

  • организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, захоронения твердых бытовых отходов.

По этому кругу вопросов подмосковные муниципалитеты имеют право проводить лишь публичные слушания, хотя сами перечисленные вопросы остались в числе вопросов местного значения. Основная часть полномочий по их решению перешла к субъекту РФ. Странная ситуация!

Такое новаторство чревато для местного самоуправления тяжелыми последствиями, поскольку у властей Московской области находятся последователи в других регионах.

Концептуальные предложения, которые требуют решения на государственном уровне

1. Разработка и принятие указом Президента РФ концепции и основных направлений государственной политики в области местного самоуправления. Если в стране приняты Основы региональной политики (Указ Президента России от 16.01.2017 № 13), то должна быть изложена и муниципальная.

2. Воссоздание в составе Правительства РФ органа, комплексно отвечающего за развитие местного самоуправления.

3. Пересмотр концепции территориальной организации местного самоуправления. Каждый городской населенный пункт (их в России почти 2500) должен иметь муниципальный статус. Сегодня его не имеют свыше 200 таких населенных пунктов.

4. Содействие формированию местных сообществ в населенных пунктах независимо от их правового статуса. Поддержка, включая финансовую, института сельских старост в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

5. Укрепление финансовой базы местного самоуправления. На первый план должны выйти меры по замене существующей фискальной политики по отношению к местному самоуправлению на политику, стимулирующую органы местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы. Это замена дотаций и субсидий на дополнительные налоговые отчисления по источникам, на формирование которых органы местного самоуправления могут оказывать решающее влияние. В первую очередь налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения с субъектов малого и среднего бизнеса.

6. Запрет на принятие местных и региональных бюджетов с дефицитом. Кого мы обманываем, наращивая из года в год объемы муниципального долга без реальной надежды на его погашение? Весь дефицит консолидированной финансовой системы должен быть сосредоточен в федеральном бюджете.

7. Возвращение органам местного самоуправления практической организации предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы по аналогии с тем, как это сделано в сфере школьного образования.