Когда речь заходит об административной реформе, обычно вспоминается трехуровневая структура власти: министерство — агентство — служба. Между тем Концепция административной реформы, доработанный проект которой недавно был внесен в правительство (см. «ЭЖ» № 38), предусматривает развитие саморегулируемых организаций (СРО), разработку стандартов оказания государственных услуг и многое другое. О том, что изменится для чиновников и граждан, «ЭЖ» рассказал директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэконом развития России Андрей Шаров.
— Андрей Владимирович! Все мы платим налоги, которые идут на содержание госаппарата. Логично ли при этом отдать часть государственных функций СРО?
— По саморегулируемым организациям в концепции есть одна скромная, но весомая фраза: государство будет содействовать их созданию в том числе для передачи им части своих функций. Это связано с тем, что в ряде отраслей и видов деятельности государство не успевает за профессиональным сообществом: не успевает создавать нормы и не успевает контролировать их исполнение.
Во всех странах нормы профессиональных сообществ признаются фактически на уровне норм права или по крайней мере обычаев делового оборота. То есть они имеют ту же силу, что и предписание госоргана, но более эффективны, потому что тот, кто не исполняет эти нормы, становится изгоем в профессиональной среде, с ним никто дела иметь не будет.
При этом СРО в отличие от государства заинтересованы в том, чтобы нормы регулирования, с одной стороны, были адекватными для участников рынка, а с другой — чтобы контроль осуществлялся эффективно. Вот, например, по Закону об ОСАГО все страховщики обязательно должны состоять в соответствующей ассоциации, где существует компенсационный фонд. Если страховщик обанкротился и не может выплатить страховое возмещение, ущерб покрывается из этого фонда. Естественно, любая СРО, когда она солидарно отвечает вместе со своими членами, заинтересована выстроить эффективную систему контроля за их деятельностью. Именно поэтому развитие СРО выделено в отдельный блок задач административной реформы.
Кстати, при этом еще и сокращается госаппарат. Например, за счет того, что убирается лицензирование оценочной или аудиторской деятельности...
— Да, но взамен лицензирования вводится обязательное членство в СРО…
— Обязательное членство будет далеко не во всех СРО, это касается лишь публичных профессий. Причем подчеркну, что обязательное членство в СРО вводится только тогда, когда мы отказываемся от какого-то метода госрегулирования.
В такой конструкции государство не контролирует конкретного предпринимателя или организацию, а работает с объединением, то есть с СРО. И если последняя неэффективно осуществляет контроль, она может быть лишена аккредитации. Таким образом, выстраивается трехзвенная модель: государство, СРО в отрасли или профессии и собственно предприниматель, входящий в нее на основе обязательного или добровольного членства.
— А как, по-вашему, подход, когда СРО является и исполнителем, и контролером, вписывается в сегодняшнюю тенденцию — развести на государственном уровне функции заказчика и подрядчика?
— Здесь немного другая ситуация: все участники профессионального сообщества находятся в равном статусе. Именно участники СРО выбирают органы управления, руководство и при необходимости (если, например, они начинают действовать в интересах каких-либо групп) могут их поменять.
Кроме того, никто не мешает вам создать свое СРО.
— Если не считать завышенных требований к представительности…
— Речь идет о достаточной представительности, и здесь все определяется опытным путем. Сейчас никто не может сказать, какой она должна быть — тысяча членов, две или пятьсот. Нужно посмотреть, как будет складываться ситуация с созданием СРО. В чем мы уверены точно: не должно быть одной саморегулируемой организации. Иначе мы от государственной монополии перейдем к монополии предпринимательской. То есть должно быть несколько СРО, которые разумно конкурируют друг с другом. Кто-то представляет крупный бизнес, кто-то мелкий и средний, кто-то объединяется с учетом отраслевой специфики ит. д. Что касается закона об аудите, то в нем заложено, что будет действовать несколько СРО. Если сложится только одно, надо будет корректировать закон.
— Кстати, в каком состоянии сейчас базовый закон о СРО?
— Готовится ко второму чтению. Важно, что он дает квалифицирующие признаки саморегулирования.
Во-первых, это объединение по профессии или отрасли в целях регулирования. Таким образом, у СРО должны быть свои стандарты деятельности.
Во-вторых, представительность. Сейчас все, что называется СРО, — это общественные, некоммерческие организации. Их могут создать и 3 человека. Понятно, что в этом случае министерства не смогут спрашивать их профессиональное мнение при выработке политики. В закон о СРО будет закладываться принцип репрезентативности и соответственно ограничения по численности: минимум 25 организаций или 100 физических лиц.
В-третьих, у СРО должны быть органы управления и контроля, которые вырабатывают стандарты деятельности, осуществляют контроль за их исполнением и представляют интересы СРО в органах власти.
Ну и в-четвертых, имущественная ответственность, то есть гарантии для потребителей услуг СРО.
Вот при выполнении всех этих требований это будет саморегулируемая организация. А сейчас это просто ассоциация, которая может не иметь никакой представительности, не нести ответственности перед потребителями с точки зрения страхования рисков и не контролировать деятельность своих членов.
— А как быть с дополнительными издержками, к которым неизбежно приведет выполнение СРО всех этих функций?
— Здесь выбор простой. Там, где предусмотрено обязательное членство, мы исходим из того, что издержки официальные и неофициальные от госрегулирования все равно больше, чем издержки на создание СРО. Предпринимателям под силу добиться того, чтобы степень коррупции в профессиональном сообществе была ниже, чем в госаппарате.
Что касается платы, то здесь нужно рассматривать еще один аспект.
У меня как у потребителя госуслуг есть ощущение, что многие готовы платить больше, только чтоб услуга была и быстрая. В этой связи исключительно важный аспект административной реформы— создание стандартов госуслуг.
— И как разработка этих стандартов отразится на нашей жизни?
— Задача в том, чтобы предложить обществу приемлемые результаты деятельности чиновников во всех госорганах. Гражданин может не знать закон о госрегистрации прав на недвижимое имущество. Но он должен быть уверен, что в очереди проведет не более 30минут (а впоследствии 20 или10). Что плата за регистрацию, скажем, в течение месяца составит 100 руб., а в течение одного дня, к примеру, тысячу. И выбор остается за ним.
Кстати, это еще и эффективный способ борьбы с «серым» рынком. Ведь сейчас госпошлина берется безотносительно к тому, за какой промежуток времени клиенту сделают необходимую справку, выписку и т. п. Поэтому возникает необходимость ускорять, так сказать, процесс. А если в стандарте четко прописаны госрасценки, просто не будет необходимости «мотивировать» чиновников.
Кроме того, появится ответственность госорганов за неисполнение стандартов. Но должен быть не только кнут, но и пряник для чиновника, чтобы он был заинтересован.
Показатели стандартов нужно включать в контракты, и в зависимости от их соблюдения соответственно выплачивать или не выплачивать премии, повышать или понижать чиновника (вплоть до увольнения) в должности.
Так что стандарты — это повышенное обязательство госорганов перед гражданами. Закон общими мазками предоставляет права гражданам, а их конкретизация —это и есть стандарт госуслуг.
Качество и эффективность исполнения стандартов проверить несложно. Например, с помощью системы электронной очереди можно отследить, сколько времени было потрачено на каждого человека. Эта система прекрасно действует, к примеру, в банках и вполне может применяться в госучреждениях.
Сам стандарт будет вынуждать нормировать деятельность и в зависимости от загрузки уменьшать либо увеличивать количество операторов, работающих с клиентами.
Или, например, в стандарте прописывается, что клиенту должны ответить непозднее третьего телефонного звонка и должно быть не более одной переадресации к исполнителю. Следовательно, необходим callцентр. И здесь как раз очень важно, что под стандарт будут выделяться ресурсы.
— Не спорю, это необходимо, но вот насколько реально? Если сейчас гражданин не может дозвониться в ведомство (там просто не берут трубку), то не будут ли стандарты сами по себе, а жизнь — сама по себе?
— В этом суть стандарта: он не рекомендательный, а обязательный. Хочешь не хочешь, а надо исполнять.
Чтобы посмотреть, как стандарты исполняются, нужен мониторинг. Будут проводиться социологические опросы граждан (анонимные, естественно) по соответствующим анкетам о качестве госуслуг.
Кроме того, у граждан будет возможность отстаивать свои права. Поскольку спорить с государством всегда сложно, предусматривается, во-первых, система досудебного обжалования решений госорганов. Вот, например, налоговики будут создавать апелляционные органы в рамках налоговых структур.
Второй шаг более глобальный — создание административных судов. Рассмотрение дел там будет достаточно быстрым, и представители госорганов априори будут в неравном положении с гражданами. Государственный орган будет обязан доказать, что он не нарушил закон. Такие суды есть во Франции, в Германии — это обычная мировая практика. И применяется она именно в силу того, что гражданин и государство в рамках состязательного процесса находятся в неравных условиях.
Сейчас, конечно, действия должностного лица госоргана тоже могут быть обжалованы в судебном порядке. Но немногие на это идут. Правда, пока нет стандартов госуслуг, обжаловать можно только нарушение закона. Закон же зачастую не нарушается, но добиться от госоргана результата невозможно.
— Почему же Вы уверены, что положение дел изменится и народ пойдет судиться?
— Сознание меняется. Есть Общество защиты прав потребителей, и свои права люди отстаивают все активнее. Почему бы не появиться ассоциациям потребителей госуслуг? Это должен быть мощный субъект для диалога с властью.
Обязательное членство в СРО ждет:
- адвокатов
- арбитражных управляющих
- аудиторов
- оценщиков
- профессиональных участников рынка ценных бумаг и др.
К сведению!
В 2006 г. планируется разработать несколько пилотных стандартов оказания госуслуг регистрации: недвижимости, земельных участков, безработных. Налоговая служба уже разработала свой стандарт (правда, пока он не предусматривает ответственности за его неисполнение).