1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1793

«Открытое правительство»: не заиграться бы…

История повторяется

В восьмидесятые годы прошлого столетия мне довелось работать в большом «почтовом ящике» – закрытом научно-производственном объединении, в состав которого входили научные учреждения, опытные производства и предприятия, выпускавшие как специальные изделия для оборонных нужд, так и серийную продукцию массового спроса. Располагались они в полутора десятках городов бывших советских республик. В Москве находился головной НИИ, откуда и осуществлялось управление всей этой громадиной.

Обилие управляющих структур различного уровня – не только вырабатывавших стратегию и обеспечивавших текущее руководство объединением, но и взаимоподчинённых, дополняющих и контролирующих друг друга – поражало. Активно взаимодействуя между собой, эти органы принимали отчёты «снизу», при необходимости передавали их «наверх», вырабатывали соответствующие указания, решения, постановления и снова отправляли их «вниз», строго требуя ответа, как правило, в кратчайшие сроки.

С годами именно последнее направление деятельности административно-командной системы превратилось чуть ли не в доминирующее, а «правильно и вовремя» поданные в вышестоящие инстанции отчётности зачастую решали судьбы работников и всего НПО. В конце концов, на одном из совещаний генеральный директор обратил внимание, что бюрократическая машина становится опасно самодостаточной, замыкаясь в собственном мире документооборота, отдаляясь от актуальных проблем непосредственных производителей или, как сказали бы сегодня, отрываясь от реальной экономики.

«Трудятся в поте лица, обмениваются служебными записками, плодят горы документации, совещаются, принимают обязательства, планируют сами и отчитываются перед собой, требуют разные справки от других. В результате – на бумаге показатели растут, а эффективность управления и поддержки заводов на местах падает. Не структуры надо создавать и придумывать им работу. А, начиная тот или иной проект, на период его выполнения оперативно формировать необходимые службы сопровождения» таков был смысл слов руководителя. Но грянула перестройка

Без малого три десятилетия минуло, а борьбе с чиновничьим «засильем» не видно ни конца ни края. На сегодняшний день в России работает почти миллион госчиновников, в том числе и их коллеги – региональные и муниципальные служащие. Чиновников, занятых не в госструктурах, в три раза больше. Относительно 2009 года число региональных чиновников сократилось на 0,7%. Число муниципальных служащих сократилось на одну тысячу. При этом среднемесячная начисленная заработная плата гражданских служащих в 2010 г. составила 28,9 тысячи рублей, муниципальных служащих – 24,7 тысячи рублей (http://militariorg.ucoz.ru/blog/perekhod/2011-04-29-35). Сравним – в среднем по России в настоящее время зарплата составляет порядка 25 тысяч рублей. Согласно указу Президента России, до 2013 года Правительство планирует сократить штат федеральных чиновников на 20%. Свежо предание

В одном из комментариев в связи с катастрофой самолёта Sukhoi Superjet-100 сказано точно и ёмко: бумаготворчество главная парадигма управления (NEWSru.com//В мире// 14 мая 2012 года).

Опыт, сын ошибок трудных (А.С. Пушкин)

Наверное, большинство читателей хотя бы раз задавали себе вопрос, почему так малоэффективны административные реформы? Почему власть чиновников не только крепчает, но и неудержимо воспроизводит коррупционный беспредел? В результате происходит, как в сказке, – вместо одной отрубленной головы отрастают минимум две новые.

Однозначного ответа не дадим. Но вспомним приведённое выше рассуждение советского гендиректора об актуальности достижения в любой деятельности функционального доминирования над структурной самостоятельностью. Мысль отнюдь не новую, давно понятую и воплощённую в жизнь в развитых экономиках. С администрированием не столько бороться нужно, сколько эффективно встраивать его в реальные экономические системы в качестве одного из элементов, функционал и структура которого не есть константы, а меняются (подстраиваются, реформируются) в зависимости от провозглашаемых целей и характера задач. Иными словами, необходимо структуры создавать, встраивать и зачищать под конкретную задачу-функцию.

В современной России можно привести примеры успешных проектов в бизнесе, науке, других сферах деятельности, в ходе выполнения которых так и происходит. Но это, скорее, исключения – упорно не превращающиеся в правило, не массовая тенденция, а именно примеры – в большей степени определяемые волей продвинутого субъекта-руководителя, скорее, случайности – нежели объективная закономерность.

Также плотно и глубоко укоренилось в нашем сознании понятие государственного патернализма – как атрибута абсолютно неизбежного и вечно присущего государству российскому. Потому не в последнюю очередь неповоротливы и многосложны пенсионные структуры, удручающе неэффективно распоряжающиеся пенсионными накоплениями граждан. А хронические трудности пенсионной реформы, которые тщетно (якобы?) пытаются преодолеть госчиновники – поистине стали «притчей во языцех». Ибо модели, ими конструируемые, «закостеневают» ещё на стадии разработки, что по определению не позволяет вносить коррективы, адекватные текущим и прогнозируемым изменениям.

А разрекламированная на всех уровнях программа «всеобщей модернизации»? Что качественно нового и общественно значимого появилось за прошедшие годы в российской действительности? «Лампочка Чубайса», стоимость которой многократно превышает стоимость обычной лампочки накаливания? «Сколковский» проект, лихо пожирающий миллиарды сегодня под весьма туманные обещания «светлого завтра»?

Дмитрий Медведев, выступая в Госдуме 8 мая 2012 года при его утверждении в должности председателя правительства, ограничился общей фразой: «Радуют некоторые факторы, в том числе быстрый рост машиностроения. Это, может быть, один из первых признаков ( выделено ВТ) того, что модернизация приносит свои первые плоды». И подчеркнул далее: «Всё, что должно и будет делать Правительство, это продолжение той стратегии модернизации, которая уже началась и которая уже сейчас реализуется в нашей стране. Всё, что было заявлено в предыдущие годы, должно быть доведено до успешного завершения, чтобы каждый раз не начинали работать с чистого листа».

С одной стороны, «может быть, первые признаки» (а может и не признаки вовсе?). С другой – «продолжение той стратегии модернизации, которая уже началась» (а может и не началась, и о какой из озвученных, но официально так и не принятых, стратегий речь?). Не густо, однако

В лучшем случае очевидна вековая уверенность руководства в административном ресурсе, в хворостине, которой следует без устали стегать незадачливых чиновников, а иногда и не очень-то благодарный народ. Неистребимая вера в то, что достаточно подработать теорию (стратегию, идеологию, мировоззрение?). Подобрать более умелых сити-менеджеров (честных, грамотных, преданных?). Усовершенствовать законодательство (допустим, в области финансов, налогообложения). Принять Гражданский кодекс в новой редакции. И т.д., и т.п.

Наконец, уже почти ритуально озвучить, что «до 2020 года должно быть создано не менее 25 млн эффективных рабочих мест, в первую очередь, конечно, не в сырьевых отраслях экономики. Безработицу необходимо ограничить уровнем не более 5%. Производительность труда повысить в 1,5–2 раза. Это ключевая вещь. Пока нам в этом смысле этого сделать не удавалось» (там же). В последнем предложении – ключевая мысль, но логично напрашивающийся вопрос «Почему не удалось?» не прозвучал, равно как и всеми ожидаемый ответ.

Характерно, что первые указы Президента Владимира Путина закрепляют актуальность провозглашённых ориентиров, усиления борьбы с коррупцией, совершенствования системы госуправления и повышения эффективности органов власти всех уровней, развития системы «Открытое правительство» и др. Формально верно, однако и раньше подобные вопросы ставились в той или иной формулировке, но не решались.

Среди основных причин неудач, упорно не замечавшихся властью ни в прошлом, ни теперь, – малоподвижные административные структуры (в том числе и вновь образованные), пытающиеся в очередной раз, как и ранее, взять верх над «закованной» функцией. Нечего удивляться, что вместо оперативного реагирования получим в лучшем случае «процедурные пробуксовки», преодолеваемые с запаздыванием. А со скрипом достигаемые результаты с деланным оптимизмом снова и снова будем называть первыми признаками модернизации. Уверенность, что обнародовать идею, красиво описать, наглядно расчертить и чётко доложить «план мероприятий» – это минимум полдела (а то и больше!), продолжает воодушевлять умы и греть сердца власть предержащих. Но, как всегда, «гладко было на бумаге, да забыли про овраги – а по ним идти ».

И в советский период, и в современном мире с упорством, достойным лучшего применения, мы безуспешно пытаемся влезть в старые, износившиеся калоши прошлого, из которых сами уже давно выросли.

Открытое правительство – структура, функция или то и другое?

Итоговый доклад Президенту РФ рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство» начинается с рекомендаций по фундаментальным принципам и приоритетам деятельности Правительства РФ на 2013-2015 годы. Не будем пытаться понять, почему до 2015 года? Вспомним, что совсем недавно свои предложения сформулировали многочисленные разработчики «Стратегии-2020». Минэкономразвития также не устранилось от благородной задачи и высветило российский вариант социально-экономического развития до 2030 года. Поражает своей грандиозностью и ожидаемыми преференциями проект освоения Сибири и Дальнего Востока. Множеством других, менее значимых, но известных в последнее десятилетие разработок, утомлять читателя не будем. Удручает, что всё происходит в режиме «Поговорили? Забудьте!». Иначе подобное «разнообразие» не воспринимается.

В советское время иронизировали: «СССР называют страной Советов потому, что все только советы дают, ибо не понимают, что надо делать». Впечатление, что шутка давно уже стала былью. Приходится с сожалением констатировать, что чем больше говорят и пишут о борьбе с монополизмом в российской экономике, развитии конкуренции хозяйствующих субъектов, повышении конкурентоспособности в глобальных масштабах, тем скромнее практические результаты. Зато конъюнктурная конкуренция концепций, программ и проектов – налицо.

На сайте http://большоеправительство.рф/ представлены документы заседаний Рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство», включая полную и краткую версии соответствующего доклада. Подробно рассмотрены четыре приоритета, в том числе собственно система «Открытое правительство» (взаимоотношения власти и общества): запуск и функционирование; развитие конкуренции и создание привлекательного предпринимательского климата; борьба с коррупцией; кадровое обеспечение государственной службы (эффективность власти).

Сформулированы пять блоков предложений: Блок 1. Повышение эффективности деятельности государственных структур. Блок 2. Развитие социальных и гражданских институтов, способствующих повышению уровня конкуренции. Блок 3. Снижение присутствия государства в экономике. Блок 4. Усиление защиты конкуренции, прав собственности и прав предпринимателей. Блок 5. Развитие конкуренции в отдельных отраслях.

Нельзя не отметить размещение значительного объёма статистических данных, полученных российскими и международными службами. Материалы продуманно систематизированы и удобно обработаны для поиска и использования.

Особый интерес представляют выделенные в докладе важнейшие условия экономического развития:

- повышение уровня экономического развития и конкурентоспособности экономики РФ в глобальном мире;

- снижение государственного вмешательства в экономику до минимально необходимого уровня;

- повышение производительности труда и роста произведённой стоимости на одного работника;

- стимулирование развития бизнеса и предпринимательской активности, в том числе с целью повышения доходов граждан и роста количества рабочих мест;

- создание многополюсных центров экономического роста по всей территории РФ;

- улучшение микроэкономических условий конкуренции для субъектов экономических отношений;

- обеспечение беспристрастности правоохранительных органов по отношению к различным формам собственности, пресечение практики использования административного ресурса для конкурентной борьбы;

- радикальное улучшение инвестиционного климата;

- стимулирование развития производства высокотехнологичной продукции;

- существенное повышение доли малого и среднего бизнеса в экономике, в т.ч. посредством более полного его вовлечения в государственные закупки и закупки компаний с государственным участием;

- диверсификация экономики, в т.ч. за счёт инновационного развития;

- создание предпосылок для успешного привлечения интеллектуальных ресурсов в условиях жёсткой мировой конкуренции;

- интеграция цепочки «образование-наука-промышленность» для устойчивости экономики и обеспечения развития РФ на основе интеллекта и знаний;

- создание системы управления инновациями в госкомпаниях, обеспечивающей реальный экономический эффект;

- разработка программы использования наиболее экономически активных групп общества, например программа строительства 20 новых городов-миллионников в 2014-2018 гг.

Все позиции справедливо рассматриваются как необходимые условия – формально возразить нечего. Вызывают вопросы два обстоятельства.

Первое касается последнего пункта, предполагающего (по замыслу авторов?) концентрацию основной массы быстро растущего среднего класса в 20-ти новых городах-миллионниках. Не в них ли планируется создать основную часть из 25-ти миллионов высокотехнологичных рабочих мест? Иначе зачем «огород городить»? Возникает ощущение неких сверхсовременных, сверхудобных, но резерваций, куда доступ основной массе граждан будет не столько закрыт, сколько бесполезен. А что на остальных бескрайних просторах Родины? Как корреспондируется концентрация 20 миллионов человек в двух десятках новых городов с проблемой трудовых ресурсов и острой нехваткой населения в Сибири и на Дальнем Востоке? Будем осваивать эти территории своими силами, пустим ситуацию на самотёк или на время сдадим в аренду соседям? Только не следует забывать житейскую мудрость: «Нет ничего более постоянного, чем временное». И сегодня есть примеры, когда российская юрисдикция оказывается всего лишь формальным актом, под прикрытием которого реализуются далеко не национальные интересы.

Второе обстоятельство, связанное со столь подробным перечислением – принципиальное: не сказано ни слова об отношениях собственности. Понятно, что косвенно это подразумевается в «снижении государственного вмешательства в экономику до минимально необходимого уровня, стимулировании развития бизнеса и предпринимательской активности, существенном повышении доли малого и среднего бизнеса в экономике, обеспечении беспристрастности правоохранительных органов по отношению к различным формам собственности, наконец, в усилении защиты конкуренции, прав собственности и прав предпринимателей ».

Этого, однако, недостаточно для выявления отношения авторов к проблеме, глубоко волнующей российское общество. Настолько глубоко, что Владимир Путин не смог обойти её в своей избирательной кампании, заверив граждан, что с «нечестной приватизацией» будем обязательно разбираться.

Не случайно из поля зрения выпали и проблемы самоуправления на местах. Нельзя всерьёз говорить о творческой активности (креативности) человека, всё более отчуждаемого от средств производства и результатов труда, при жизни которого произошла несправедливая приватизация, несправедливо распределяется и потребляется общественный доход, производимый с его участием. Об этом в докладе – ни слова.

Проблемы социально-культурной сферы и духовности также не оказались среди приоритетных, что свойственно традиционному административному подходу, когда структура не только формально решает, но и не нуждается в действенном функциональном обеспечении. Как, однако, пройти мимо многозначительного факта: расходы на ФЦП «Культура России» в 2012-2018 годах составят почти 200 млрд рублей, а на оборонные нужды – порядка 20 трлн рублей до 2020 года, то есть в сто (!) раз больше.

Понятно, что это не единственный источник финансирования многонациональной российской культуры, но всё равно показательно – даже не сомневаясь в актуальности модернизации военно-технического и оборонно-технологического потенциала. Такой подход лишний раз убеждает, что для прошлых, действующих (формируемых) и будущих (в ближайшем периоде) правительств российские граждане только на словах являются человеческим капиталом, а их жизнь и благополучие – главная ценность. На деле – они всего лишь калькулируемый трудовой ресурс.

Ещё один пример – жилищное строительство. Ни президентские указы, ни правительственные постановления принципиально не изменят ситуацию. Чтобы действительно запустить рыночный механизм в этой предельно коррумпированной сфере, серьёзно снизить цены в наиболее массовом экономсегменте, необходимо перво-наперво добиться значительного уменьшения коррупционной ёмкости самого строительства. Сделать это можно, только резко сократив всю бюрократию вокруг нового строительства (Газета.ru , 12 мая 2012 года). Чтобы структуры не мешали, а содействовали функции.

В целом, не умаляя добротности многостраничного доклада Рабочей группы, выскажем мнение: авторы полагают, что можно всерьёз обсуждать стратегии развития, не анализируя либо игнорируя объективные трудности, возникшие на предыдущих этапах реформ. В такой позиции нет ничего неожиданного: вольно или невольно авторы формулируют, прежде всего, «структурные», а не «функциональные» цели и задачи – в предсказуемом согласии с методами и механизмами предстоящей работы «Открытого правительства».

Не структуры плодить

Так, может, вместо «Открытого правительства» было бы целесообразно для начала создать некое «Интернет-правительство» – преимущества очевидны, да и расходов потребуется явно меньше? Такое интернет-сообщество органично воплощает принципы самоуправления, преодолевает извечный разрыв между тем, что думают, и тем, что говорят. Такая структура гораздо функциональнее и менее бюрократизирована (структурирована). В отличие от традиционного стремления бюрократии (чиновники, без которых «Открытому правительству» так или иначе не обойтись – не исключение), в первую очередь «стреножить» и структурировать функцию.

Что в остатке? Груда стратегий разной степени проработанности, обсуждённых кулуарно, либо не обсуждённых вовсе, существующих как бы в параллельных мирах. Два формируемых правительства: одно – в соответствии с конституцией страны, другое – создаваемое по инициативе вновь избранного премьера, а потому претендующее на определённый общественный вес и конкретные полномочия. Несложно предположить, что каждое из них рискует снова наступить на грабли. К тому же нельзя забывать, что их участникам, обречённым на идеологическую совместимость (руководитель-то один!) присущи амбиции, способные привести не только к положительному синергетическому эффекту

Словом, нельзя исключить, что ресурсы освоят, награды раздадут, должности получат, а не состоявшиеся в реальности преобразования заменят имитацией достижений в стиле «потёмкинской деревни». В философии постмодернизма подобное явление называют симулякр (от лат. Simulo – делать вид, притворяться или фр. Simulation – симуляция) – копия, не имеющая оригинала (означаемого объекта) в реальности.

В итоге меньшинство де-факто станет ещё богаче. Жизнь большинства тоже улучшится, правда статистически, то есть незаметно. Возможно, вновь «где-то в чём-то» отыщут отдельные признаки чуть ли не судьбоносных достижений и славных побед. Но не будем заблуждаться: мировая экономика – объективный арбитр – неумолимо расставит всё по своим местам. И не факт, что наше место окажется достойным. Даже если система «Открытое правительство» заработает...

Удивительная картина складывается. В других странах правительства формируются и действуют. В России теперь иначе: «официальному» правительству требуется дополнительная подпорка – ещё одно правительство, так называемое «открытое». Что это – попытка закамуфлировать ощущение собственной беспомощности или упреждающее желание «размазать» будущую ответственность?

Сколько ещё необходимо экспериментов, чтобы понять: адекватное функциональное содержание важнее игр с административными формами. Хватит структуры плодить – время Дело делать. И отвечать за результаты – в том числе недостигнутые