В конце ноября Президиум ВС РФ1 подвел итоги по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства. Обзор систематизирует накопившуюся судебную практику, ориентированную на поиск и обеспечение баланса интересов участников земельных отношений: как публично-правовых образований при передаче публичных земельных участков, так и добросовестных застройщиков при строительстве. Главная особенность — вопросы регулирования земельных отношений при осуществлении КРТ впервые выделены в отдельный самостоятельный блок. Проанализируем наиболее интересные для бизнеса положения Обзора.
ВРИ земельного участка, предоставленного по договору аренды для строительства конкретного объекта, не подлежит изменению в целях строительства иного объекта (п. 2 Обзора)
Между Администрацией (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор аренды земельного участка на 10 лет для строительства административного здания общественного назначения.
Арендатор получил разрешение на строительство (РнС) и возвел объект незавершенного строительства проектируемого назначения — административное здание, а затем обратился в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования участка — «гостиничное обслуживание».
Арендатор (общество) обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления мэрии об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства; об обязании мэрии принять решение о предоставлении обществу разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства зона объектов здравоохранения (ОД-3) — «гостиничное обслуживание (4.7) — гостиницы; объекты временного проживания» (Определение ВС РФ от 06.06.2023 № 304-ЭС22-18932 по делу № А45-16663/2021).
Три инстанции удовлетворили требование арендатора. Суды исходили из того, что соответствие испрашиваемого вида разрешенного использования земельного участка проекту планировки территории подтверждено мэрией посредством выдачи обществу градостроительного плана земельного участка, в котором «гостиничное обслуживание (4.7)» предусмотрено в качестве условно разрешенного вида использования. У мэрии отсутствовали основания для отказа обществу в выдаче разрешения на испрашиваемый условно разрешенный вид использования земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства.
ВС РФ отменил судебные акты и отказал в удовлетворении требований арендатора со ссылками на п. 3 ст. 85 ЗК РФ и п. 1 ст. 615 ГК РФ, указав следующее:
-
В отличие от собственника арендатор при использовании земельного участка ограничен не только актами, определяющими правовой режим этого участка, но и, являясь стороной договора аренды, должен выполнять его условия, в том числе в части целевого использования;
-
В связи с наличием договорных отношений изменение цели использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) невозможно без внесения изменений в соответствующий договор, заключенный для строительства;Арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может требовать таких действий от арендодателя;
-
Уполномоченный представитель собственника земельного участка также не вправе изменять по выбору арендатора ВРИ участка, который был определен при предоставлении по публичной процедуре для строительства конкретного объекта;
-
Нахождение публичного земельного участка, переданного в аренду, в зоне, предусматривающей в качестве условно разрешенного вида использования земельного участка «гостиничное обслуживание», само по себе не означает, что арендатор, получивший данный участок в аренду с одним ВРИ (для строительства административного здания), может по своему усмотрению выбрать другой ВРИ, в том числе условно разрешенный (для строительства гостиницы), изменить его и использовать без волеизъявления собственника.
Позиция ВС РФ в данном деле подтверждает подходы, выработанные еще на уровне Президиума ВАС РФ, в частности, в постановлении Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 № 1756/13 по делу № А35-765/2012, поддержанные ФАС России (письмо ФАС России от 25.12.2018 № СП/106703/18).
Затем неоднократно упоминались на уровне ВС РФ, в частности, нашедшие отражение в п. 2, 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного суда РФ 14.11.2018.
Однако если ранее практика по большей части касалась изменения основного ВРИ, то в Обзоре ВС РФ распространил аналогичный подход условно разрешенный ВРИ, для установления которого законодательством предусмотрена специальная процедура (общественные обсуждения или публичные слушания) (ст. 39 ГрК РФ).
Лицо, начавшее строительство объекта недвижимости в установленном законом порядке до изменения градостроительной документации, вправе завершить строительство и в дальнейшем использовать указанный объект и занятый им земельный участок в соответствии с ранее установленным ВРИ (п. 3 Обзора)
Одновременно с этим ВС РФ предпринимает попытку по обеспечению баланса прав и законных интересов участников строительства посредством исключения возможности препятствий для завершения строительных работ на публичном земельном участке, предоставленном по договору аренды. Так, правовые позиции ВС РФ, отраженные в п. 3 и 4 Обзора, свидетельствуют о противодействии формальному подходу публично-правовых образований как арендодателей по договорам при осуществлении застройки публичного земельного участка.
Общество обратилось в суд с заявлением о признании незаконным отказа Администрации городского поселения в выдаче разрешения на завершение строительства спортивно-развлекательного комплекса, расположенного на земельном участке, а также о понуждении Администрации поселения устранить допущенное нарушение путем выдачи в течение семи рабочих дней с даты вступления решения суда в законную силу разрешения на завершение строительства спортивно-развлекательного комплекса (Определение ВС РФ от 22.10.2024 № 307-ЭС24-9661 по делу № А56-58911/2023).
Суды трех инстанций в удовлетворении требования арендатора отказали, поддержали позицию уполномоченного органа.
ВС РФ отменил судебные акты и направил дело на новое рассмотрение (постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.10.2025 по делу № А56-58911/2023):
-
из п. 4 ст. 85 ЗК РФ, ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ прямо следует, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, ВРИ которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому ВРИ, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия;
-
и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия;
-
земельный участок был предоставлен заявителю на основании договора аренды для строительства спортивно-развлекательного комплекса, цель предоставления участка в аренду соответствовала градостроительному регламенту правил землепользования и застройки, действовавшему на момент заключения договора, арендатор получил разрешение на строительство, возвел объект незавершенного строительства степенью готовности 85%, на который зарегистрировал право собственности.
***
Позиция ВС РФ, содержащаяся в Обзоре, является прогрессивной с точки зрения защиты прав застройщика при изменении градостроительных требований до момента ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию.
Данная проблематика в целом является для застройщиков одной из наиболее острых, поскольку несоответствия изменениям нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности могут явиться причиной отказов в выдаче разрешительной документации и повлечь за собой значительные финансовые потери.
Позиция судов по данному вопросу продолжает формироваться: с одной стороны, встречается практика, которая по сути закрепляет повышенный «стандарт осмотрительности» застройщика, который, являясь профессиональным участником рынка недвижимости, должен следить за изменениями градостроительных требований и нести сопутствующие риски в полном объеме (Определение ВС РФ от 17.04.2025 № 308-ЭС24-20719 по делу № А32-53202/2023), а с другой стороны, свидетельствующая о том, что ПЗЗ не должны формировать основания для отказа в выдаче РнС / приостановления выдачи РНС (судебные акты по делу № А40-1441/2024).
Досрочное расторжение арендодателем в одностороннем порядке договора аренды публичного земельного участка, расположенного в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, в соответствии с п. 22 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ не допускается, если нарушение арендатором условий договора вызвано действиями (бездействием) арендодателя, уполномоченных органов публичной власти (п. 9 Обзора)
Арендатор обратился в суд с требованием о признании одностороннего отказа арендодателя от исполнения договора недействительным.
Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении требований арендатора.
Суд кассационной инстанции отменил судебные акты, признал недействительной сделку по одностороннему отказу арендодателя от договора аренды, указав следующее:
-
Сторона договора, осуществляя право на одностороннее изменение условий обязательства или односторонний отказ от исполнения договора, должна действовать разумно и добросовестно, учитывая права и законные интересы другой стороны (п. 3 ст. 307, п. 4 ст. 450.1 ГК РФ).
-
Отсутствие у арендатора, действующего добросовестно и осмотрительно, по истечении пяти лет со дня заключения им договора аренды земельного участка в целях строительства объекта недвижимого имущества РнС указанного объекта может быть вызвано не только его собственными действиями (бездействием), но и предопределяться обстоятельствами непреодолимой силы либо действиями (бездействием) арендодателя, уполномоченных органов публичной власти, подведомственных организаций, должностных лиц.
-
В указанных случаях применение последствий в виде одностороннего досрочного расторжения договора аренды земельного участка приведет к нарушению баланса частного и публичного интересов, подрыву стабильности гражданского оборота, позволив одной стороне договора — арендодателю, наделенному властными полномочиями, получать необоснованное преимущество в отношениях с другой стороной — арендатором.
-
Представленными в дело доказательствами подтверждено, что арендатор не выполнил условия договора в части сроков проектирования объекта и строительства по независящим от него обстоятельствам и причинам, так как на каждом этапе реализации проекта государственные органы нарушали сроки выполнения своих встречных обязательств, а в момент выдачи РнС изменили технико-экономические показатели и разрешенное использование земельного участка, что повлекло необходимость получения арендатором нового градостроительного плана земельного участка, обязательность представления которого при получении РнС обусловлена положениями ст. 51 ГрК РФ.
***
В данном деле суд занял прогрессивную позицию, отойдя от формального подхода.
Так, ВС РФ в практике последних лет неоднократно обращал внимание на необходимость соблюдения органами публичной власти принципа добросовестности:
цитируем документ
…при совершении сделок с участниками гражданского оборота, в частности, при заключении договоров в сфере инвестиций в форме капитальных вложений в объекты недвижимости, публичное образование не освобождается от обязанности действовать добросовестно в ходе исполнения сделок — учитывать права и законные интересы друг друга, взаимно оказывать необходимое содействие для достижения цели обязательства, в том числе, если в указанных целях необходимо принятие мер в сфере публично-правового регулирования…
Определение ВС РФ от 21.03.2023 № 307-ЭС22-22917 по делу № А56-24641/2020.
Интересной также представляется ссылка «встречность» обязательств со стороны публичного органа. Ранее ВС РФ уже давал трактовку обязательств публично-правового образования в качестве «встречных» применительно к «инвестиционным договорам» / «инфраструктурным договорам», однако правовая природа таких соглашений остается не до конца определенной, и подходы в данном вопросе продолжают формироваться (постановление КС РФ от 03.10.2023 № 46-П).
Если уполномоченный орган не реализовал право на изъятие объекта незавершенного строительства в течение установленного законом срока, собственнику указанного объекта недвижимости не может быть отказано в заключении договора аренды на новый срок для завершения строительства (п. 12 Обзора)
Собственник ОНС обратился в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении в аренду без проведения торгов земельного участка для завершения строительства, принадлежащего ему на праве собственности объекта.
Уполномоченный орган отказал в предоставлении земельного участка, указав, что право на однократное заключение договора аренды земельного участка без торгов для завершения строительства расположенного на нем объекта недвижимости уже было реализовано.
После принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка в аренду уполномоченный орган обратился в суд с требованием об изъятии объекта незавершенного строительства путем продажи с публичных торгов.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска, сославшись на отсутствие оснований для продления арендных отношений для целей завершения строительства объекта.
Суд апелляционной инстанции, позицию которого поддержал суд кассационной инстанции, отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования собственника объекта недвижимости, обратив внимание на следующее:
-
В силу подп. 10 п. 2 и подп. 2 п. 5 ст. 39.6 ЗК РФ уполномоченный орган вправе в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен ОНС, обратиться в суд с заявлением об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов.
-
Если уполномоченный орган с момента истечения срока действия ранее заключенного договора аренды публичного земельного участка не предпринимал действия по изъятию ОНС, собственник такого объекта вправе требовать заключения с ним договора аренды в целях завершения строительства, несмотря на то что соответствующий земельный участок уже предоставлялся ему для завершения строительства.
-
Отказ уполномоченного органа в предоставлении в аренду земельного участка для завершения строительства препятствует собственнику объекта недвижимости завершить строительство и ввести объект в эксплуатацию, нарушает право собственности, баланс публичных и частных интересов.
В схожем деле суды пришли к следующему выводу:
-
обращение публичного собственника в суд по истечении шести месяцев с момента окончания срока договора аренды не является безусловным основанием для отказа в удовлетворении требования об изъятии объекта незавершенного строительства путем продажи с публичных торгов;
-
ст. 239.1 ГК РФ, определяющая порядок отчуждения ОНС, расположенного на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, в связи с прекращением действия договора аренды такого земельного участка, не содержит ограничения по сроку обращения в суд с подобным требованием.
***
Таким образом, если уполномоченный орган в течение шести месяцев с момента окончания срока договора аренды не обратился с иском об изъятии ОНС, собственник ОНС вправе снова заключить договор для завершения строительства, однако если собственник не обратился за заключением нового договора, то пропуск уполномоченным органом указанного срока не является безусловным основанием для отказа в иске об изъятии ОНС.
Предоставление в аренду публичного земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой предусмотрено осуществление комплексного развития территории, в целях, не связанных с комплексным развитием, не допускается (п. 13 Обзора)
Комитет отказал обществу в предоставлении земельного участка, сославшись на подп. 14 ст. 39.162 ЗК РФ, поскольку в соответствии с правилами землепользования и застройки города на спорном земельном участке запланировано осуществление КРТ, что не соответствует цели использования земельного участка, указанной заявителем.
Заявитель оспорил решение комитета в судебном порядке.
Суды трех инстанций признали оспариваемый отказ комитета незаконным, исходя из того, что в спорный период решение о комплексном развитии территории, в границах которой согласно правилам землепользования и застройки находится испрашиваемый земельный участок, уполномоченным органом субъекта не принято, договор о комплексном развитии территории не заключен, документация по планировке в отношении этой территории не подготовлена и не утверждена. При этом цель использования земельного участка, указанная заявителем, соответствует ВРИ земельного участка, установленному в ЕГРН.
ВС РФ отменил принятые по делу судебные акты и отказал в удовлетворении заявленного требования, указав, что:
цитируем документ
…разрешенное использование применительно к территориям комплексного развития подразумевает не отдельный вид разрешенного использования земельного участка, а комплексное установление видов разрешенного использования земельных участков в границах соответствующих территорий при утверждении документации по планировке территории, что следует из правового режима такой территории, предполагающего возможность не учитывать действующий градостроительный регламент…
***
В данном деле рассматривается крайне актуальная в настоящий момент проблематика, связанная с КРТ, а именно: является ли наличие зоны КРТ в ПЗЗ достаточным для «заморозки» градостроительного потенциала соответствующей территории? Влечет ли сам факт «включения» участка в ПЗЗ в зону КРТ невозможность изменить ВРИ, получить ГПЗУ, РнС и т.д. либо нет и «заморозка» происходит на более позднем этапе (когда принято соответствующее решение о КРТ или хотя бы проект такого решения).
На данный момент практика по данному вопросу противоречива:
— «позитивная» практика: наличие планов по КРТ не замораживает градостроительный потенциал (Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30.11.2023 № 88А-24998/2023, решение Арбитражного суда Московской области от 27.12.2022 по делу № А41-71911/2022, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.10.2023 № 02АП-5026/2023 по делу № А28-2178/2023);
— «негативная» практика: постановление Арбитражного суда Московского округа от 21.09.2021 № Ф05-22072/2021 по делу № А41-72850/2020, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 № 10АП-3210/2023 по делу № А41-6972/2022.
При этом превалирует подход, согласно которому включения участка в зону КРТ в ПЗЗ недостаточно для «заморозки» его градостроительного потенциала, однако наличие рассматриваемого дела в Обзоре потенциально может свидетельствовать об изменении превалирующего курса.
Напомним, что в законе не установлен предельный срок для принятия уполномоченным органом решения о КРТ. На практике зоны КРТ в ПЗЗ могут существенно видоизменяться с течением времени, а с момента отражения зоны в ПЗЗ может пройти несколько лет. Также законодательством предусмотрена возможность первоначальной разработки ДПТ, а уже после внесения изменений в ПЗЗ в городах федерального значения (ч. 9.2 ст. 63 ГрК РФ).
То есть КРТ может быть реализовано в границах территории, в отношении которой в ПЗЗ нет сведений о ее включении в зону КРТ. Кроме того, возможность оспаривания включения земельного участка в границы КРТ в ПЗЗ на практике крайне малоперспективна (см. решение Арбитражного суда Московской области от 18.08.2022 по делу № А41-5681/2022; Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17.02.2023 № 88а-6802/2023 по делу № 2а-1829/2022 (негативная практика).
С учетом того, что институт КРТ продолжает формироваться и по многим вопросам, связанным с КРТ, на практике встречаются различные подходы у судов, мы с осторожностью оцениваем потенциальное влияние данного дела на последующее развитие практики по схожим делам. Полагаем, что практике по данному вопросу еще предстоит формироваться и, безусловно, судам будет нужно искать баланс между частным и публичным интересом.
1 Обзор судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства, утв. Президиумом Верховного суда РФ 19.11.2025.
2 Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.