1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 50

Право фиксирует складывающиеся схемы агломераций

Руководители и специалисты муниципального управления из 34 субъектов Федерации, не выходя из своих служебных помещений, стали участниками экспертного круглого стола «Правовые основы формирования и развития агломераций в России», организованного в режиме видеотрансляции Центром поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС при Президенте РФ в конце февраля.

Online-трансляцию конференции ВШГУ смотрели около 600 человек, которые представляли 200 муниципальных образований, 16 региональных органов государственной власти, 12 советов муниципальных образований, а также вузы и экспертное сообщество.

Региональные депутаты принимают собственные законы об агломерациях

Директор Центра Екатерина Шугрина обратила внимание многочисленной аудитории на то, что вопросы формирования и развития агломераций обсуждают преимущественно экономисты, эконом-географы, управленцы и настоящая дискуссия — попытка привлечь к данной проблематике юристов. По ее словам, в отсутствие федерального закона, регулирующего особенности формирования и развития агломераций, субъекты РФ принимают собственные законы. По состоянию на декабрь 2017 г. в 16 российских регионах действуют такие законы. Так, в Томской и Белгородской областях приняты законы о развитии агломераций, в Нижегородской области и Приморском крае — о перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, в Республике Удмуртия — о развитии Ижевска и его пригорода.

При этом, по свидетельству участников дискуссии, уже отмечаются разночтения правовых норм. К примеру, в Приморском крае возникла коллизия между региональным законом об агломерации и федеральным законом о свободном порте Владивосток. В Челябинской области возникли разногласия между прокуратурой и парламентариями. В результате губернатор не подписал региональный закон об агломерациях, принятый законодательным собранием.

Главный советник департамента государственно-правового управления Администрации Президента РФ Кирилл Фролов отметил, что по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов регионы вправе осуществлять опережающее нормативное регулирование даже при некоторой уязвимости такой инициативы. Он предложил не уповать на появление федерального закона, а пошагово устранять препятствия на пути развития агломераций, в том числе посредством разных форм межмуниципального сотрудничества. К примеру, ожидается внесение изменений в ст. 68 Федерального закона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ), чтобы привести ее в соответствие с Гражданским кодексом в части организационно-правовых форм межмуниципальных хозяйственных объектов.

Напомним, что последнее дополнение в эту статью датируется декабрем 2005 г., когда органам местного самоуправления было позволено учреждать межмуниципальное печатное средство массовой информации.

Доцент кафедры конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова Ольга Баженова подчеркнула, что вопросы агломерационного развития неизбежно затрагивают вопросы организации местного самоуправления, градостроительной деятельности, поэтому при оценке правомерности наличия соответствующего закона в субъекте РФ следует в первую очередь квалифицировать содержание правового акта. По ее мнению, если в условиях индустриальной экономики было возможно «развитие города в ущерб деревне, то в условиях постиндустриальной экономики должно происходить развитие города вместе с деревней». Главное — понимание реальных целей правового оформления агломераций, поскольку иногда возникает впечатление, что агломерация рассматривается не более чем средство получения дополнительного финансирования.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует понятие «межмуниципальный объект»

По утверждениям декана факультета экономики и права Челябинского филиала РАНХиГС Алексея Ильиных и начальника государственно-правового управления Законодательного собрания Челябинской области Ирины Харчевниковой, правовое регулирование происходящих экономических и управленческих процессов на агломерируемых территориях просто необходимо. Так, отсутствие в Бюджетном кодексе понятия «межмуниципальный объект» препятствует в получении бюджетных средств в агломерациях.

«ЭЖ» напоминает, что летом прошлого года Министерство экономического развития РФ поддержало инициативу создания агломерации «Горный Урал». Цель — эффективное использование ресурсов и потенциала моногородов Миасса, Златоуста, Трехгорного, Чебаркуля, Карабаша, Сатки, Бакала и Кусинского муниципального района. На их территории с населением в 500 000 человек уже сложились промышленные кластеры:

  • композиционных материалов;

  • транспортного машиностроения;

  • автомобильного машиностроения;

  • высоких технологий;

  • сельскохозяйственного оборудования;

  • медицинского оборудования.

Возможно формирование еще одного технологического уклада на основе нанотехнологий, а жители агломерации могут получить:

  • доступность рабочих мест в пределах 1,5 часов езды в обоих направлениях;

  • общую систему объектов инженерной инфраструктуры;

  • общее использование межселенных территорий;

  • общие социальные и культурно-бытовые связи.

Тремя годами ранее Минэкономразвития России включило предложение об еще одной агломерации в области — «Большой Челябинск» — в десятку пилотных проектов ведомства. В эту агломерацию с общей численностью населения более 1,6 млн человек входят Челябинский и Копейский городские округа, Еманжилинский, Еткульский, Коркинский, Красноармейский и Сосновский муниципальные районы, в составе которых 213 городских и сельских поселений.

Федеральный законодатель не принимает закон об агломерациях, но вносит в другие законы точечные изменения

О наличии в действующем законодательстве необходимых для развития агломераций механизмов указала ведущий советник аппарата Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Наталья Иванова. Это и возможности межмуниципального сотрудничества, и создание единого муниципального образования для содействия агломерационным процессам. Помимо этого точечные изменения в градостроительном и земельном законодательстве, законодательстве о стратегическом планировании позволили оперативно отреагировать на потребности развития агломерируемых территорий.

В Центре поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС называют разные варианты управления агломерациями:

  • создание межрегиональных органов управления, как в Московской и Ленинградской областях;

  • формирование проектных офисов (рабочих групп);

  • подписание соглашения между муниципальными образованиями и/или подписание соглашения между органами государственной власти субъекта РФ и муниципальными образованиями;

  • укрупнение муниципальных образований;

  • централизация необходимых для развития агломераций полномочий на уровне субъектов РФ и управление агломерацией с регионального уровня.

Причем, с одной стороны, сути агломераций больше отвечает межмуниципальный формат управления агломерацией, а с другой — заявителями в федеральные проекты и программы выступают органы государственной власти субъектов РФ, что существенным образом влияет на их участие в органах управления агломерациями.

К сведению

Статья 68. Межмуниципальные организации

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018).

Комментарий

Екатерина Шугрина, д.ю.н., профессор

Вопрос, быть или не быть агломерациям в России, давно уже не стоит. Вопрос в том, должно ли государство поддерживать и регулировать агломерационные процессы, в каких формах должна осуществляться такая поддержка и каковы пределы регулирования либо не следует вмешиваться в стихийные агломерационные процессы.