Оспаривание торгов при госзакупках: какие нюансы стоит учесть?

Торги — один из предусмотренных гражданским законодательством способов заключения договора. По итогам торгов определяется победитель, который становится контрагентом по заключаемому договору. Сами торги состоят из целого ряда юридически значимых действий, порядок совершения которых описан в законе. В некоторых случаях закон обязывает заключать договор исключительно на торгах. Такие правила направлены на защиту публичных интересов (государственные или муниципальные закупки) или же интересов определенных категорий лиц (торги в ходе исполнительного производства и т. п.). О различных аспектах оспаривания торгов, проводимых при госзакупках, а также заключенных по их итогам сделок, читайте в материале.

Ключевым аспектом для понимания того, как можно оспорить проведенные торги, является следующее обстоятельство: даже при использовании механизма торгов в публично-правовой сфере они по-прежнему сохраняют свою гражданско-правовую природу. Это означает, что торги всегда оспариваются в судебном порядке с применением норм гражданского законодательства о недействительных сделках. Оспорить состоявшиеся торги (признать их недействительными) в административном порядке путем обращения в контрольный (надзорный) орган невозможно.

Под оспариваемой сделкой в данном случае следует понимать не договор (контракт), заключенный по итогам торгов, а сами торги, поскольку они тоже являются сделкой (согласно ст. 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей), а потому оспариваются в общем порядке, предусмотренном для признания сделок недействительными.

Прошедшие с нарушениями торги являются оспоримой сделкой (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 28.10.2010 № 7171/10 по делу № А24-1694/2009), следовательно, без предварительного признания их недействительными заключенный по их итогам договор не может быть квалифицирован как недействительный по основаниям, связанным с нарушением порядка проведения торгов. Однако при успешном оспаривании торгов отдельное признание недействительной заключенной на торгах сделки не является необходимым в силу прямого указания п. 2 ст. 449 ГК РФ, согласно которому признание торгов недействительными влечет недействительность заключенного по их итогам договора. Вместе с тем на практике обычно требования о признании недействительными торгов и заключенного по их итогам договора предъявляются вместе.

По каким основаниям торги могут признать недействительными

Общим основанием для признания торгов недействительными согласно п. 1 ст. 449 ГК РФ является их проведение с нарушением правил, установленных законом. В этой же норме приводится и примерный перечень возможных нарушений. Так, торги могут признаваться недействительными, если:

• кто-либо необоснованно был отстранен от участия в них;

• неосновательно была не принята высшая предложенная цена;

• продажа была произведена ранее указанного в извещении срока;

• были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи;

• были допущены иные нарушения правил, установленных законом.

Порядок проведения торгов при государственных (муниципальных) закупках регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе). Нарушения положений данного закона при проведении торгов являются непосредственным основанием для их последующего оспаривания. При этом перечень оснований, указанный в ГК РФ, не является закрытым, поэтому не только нарушения Закона о контрактной системе могут быть приняты судом во внимание. Речь может идти, например, о нарушениях антимонопольных норм и др.

Усилить позиции в суде поможет антимонопольный орган

Уполномоченным государственным органом, который рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика и иных лиц, является ФАС России (и ее территориальные органы). Жалобы рассматриваются антимонопольным органом в порядке, предусмотренном главой 6 Закона о контрактной системе (ст. 105—107). Если речь идет о нарушении именно норм антимонопольного законодательства при проведении торгов (например, имело место антиконкурентное соглашение и т. п.), то рассмотрение жалобы должно происходить в порядке, установленном Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).

Прежде чем обращаться в суд с требованием о признании торгов недействительными, рекомендуем обратиться сначала с жалобой в антимонопольный орган. Проведенное им расследование и установление фактов нарушения законодательства при проведении торгов значительно облегчают процесс доказывания в рамках дела об оспаривании торгов в суде. Так, например, при рассмотрении дела № А51-16862/2014 по иску УФАС по Приморскому краю о признании недействительными аукциона и заключенного договора суд кассационной инстанции отметил следующее.

Цитируем документ

Судами установлено, что решением комиссии Приморского УФАС установлен факт заключения между ООО «Акваресурс-ДВ» (победитель торгов) и Росрыболовством (организатор торгов) соглашения, в частности выразившегося в поддержании цен практически на уровне начальных, которое повлекло за собой устранение конкуренции при продаже права на заключение договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов <…> на основании договоров, заключенных с научными организациями, раздел товарного рынка по составу покупателей (заказчиков) (все лоты по указанной минимальной цене приобрело ООО «Акваресурс-ДВ») и к ограничению доступа на товарный рынок хозяйствующих субъектов, которые имели право участвовать в спорном аукционе и бороться за приобретение лотов этого аукциона.

Постановление АС Дальневосточного округа от 02.08.2016 № Ф03-2343/2016 по делу № А51-16862/2014

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что решение антимонопольного органа, которым установлены нарушения на торгах, само по себе не приводит и не может привести к восстановлению гражданских прав потерпевшего лица. Так, Пленум ВАС РФ в постановлении от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» отметил, что антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов (п. 5).

Если речь идет о нарушении антимонопольного законодательства, то следует учитывать, что срок давности привлечения к ответственности по данным делам составляет три года. Как отмечалось выше, решение антимонопольного органа, установившее нарушение законодательства (Закона о контрактной системе или Закона о защите конкуренции) при проведении торгов, значительно облегчает доказывание нарушения при оспаривании торгов. Вместе с тем право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушении антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд.

Необходимо учесть ограниченный срок, который ст. 449 ГК РФ отводит на оспаривание торгов, — один год. Весьма короткими являются также сроки на обжалование действий (бездействия) заказчика и иных лиц в административном порядке согласно ст. 105 Закона о контрактной системе — от десяти до 30 дней, но не позже заключения самого контракта. Данные сроки являются пресекательными, а значит, после их пропуска обжалование нарушений возможно только в судебном порядке.

Оспорить торги могут заинтересованные лица

Касаясь вопроса о том, кто может обратиться в суд с требованием о признании торгов недействительными, необходимо обратить внимание на формулировку п. 1 ст. 449 ГК РФ. Согласно данному положению торги, проведенные с нарушением закона, могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица. Такая формулировка означает, что для оспаривания торгов не обязательно иметь статус участника закупки (что актуально, к примеру, если условия ее проведения необоснованно препятствовали лицу вообще принять участие в торгах). Если же торги и были проведены с нарушениями, но иск о признании их недействительными подается лицом, чьи права и интересы этими нарушениями не затрагиваются, то такой иск не может быть удовлетворен. Поэтому отдельное место занимает доказывание наличия действительного интереса лица в оспаривании торгов. Скажем, если лицо вообще не подавало заявку на участие в торгах, а впоследствии оспаривает данные торги, то риск отказа суда в иске достаточно высок.

Также отметим, что если по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит нарушение, то согласно ч. 4 ст. 17 Закона о защите конкуренции он имеет право сам обратиться с иском о признании торгов недействительными (если проведение таких торгов является обязательным согласно законодательству).

Требования к объекту закупки

Круг нарушений, которые могут привести к признанию недействительными торгов и заключенного по их итогам договора, как отмечалось выше, весьма широкий. Однако не каждое нарушение, даже зафиксированное уполномоченным органом, может стать основанием для оспаривания торгов. Суд при рассмотрении дела не должен ограничиваться одной формальной фиксацией нарушения, а должен рассматривать его и на предмет существенности ущемления им прав и интересов заинтересованного лица.

Согласно ст. 8 Закона о контрактной системе одним из принципов контрактной системы является принцип обеспечения конкуренции. При осуществлении закупок она должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Данный принцип является основополагающим: благодаря наличию конкуренции и существует институт закупок. Гарантируется он антимонопольными нормами законов о контрактной системе и о защите конкуренции.

К примеру, значительную роль играет ст. 33 Закона о контрактной системе, определяющая правила описания объекта закупки, ведь от правильного указания характеристик объекта закупки в документации зависит потенциальный круг участников закупки, ее организация, выполнение целей законодательства о закупках.

В Законе о защите конкуренции имеется отдельная глава 4, которая содержит в том числе антимонопольные требования к торгам. Частями 1 и 2 ст. 17 данного закона установлен запрет на совершение при проведении торгов и запроса котировок действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также на не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Описание заказчиком объекта закупки должно соответствовать критерию объективности, то есть в каждом случае должно иметься обоснование необходимости установления тех или иных критериев. Так, например, в постановлении АС Западно-Сибирского округа от 22.10.2015 по делу № А67-336/2015 суд указал, что при описании объекта закупки запрещается использовать нестандартные показатели, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических и качественных характеристик объекта закупки без обоснования необходимости использования такого показателя. Заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона о контрактной системе, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

В этом деле суд пришел к выводу, что заказчик установил в закупочной документации необоснованные требования к объекту закупки.

Требования к лотам

Одними из ключевых понятий Закона о защите конкуренции являются товар и товарный рынок, которые играют важную роль при определении предмета закупки и субъектного состава ее участников. Проиллюстрировать это можно следующими примерами из судебной практики.

В одном из дел арбитражный суд указал на неправомерность действий заказчика по объединению в одном лоте работ по подготовке проектно-сметной документации и выполнению строительно-монтажных работ. Результатом такого объединения явилось необоснованное ограничение количества участников ввиду того, что проектные и строительные работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить эти работы. Однако в другом случае в объединении товаров в один лот арбитражный суд нарушения не усмотрел. Он учел, что заказчиком объединены технологически и функционально связанные товары — компьютеры и программное обеспечение, без которого начало использования компьютерной техники невозможно. Такое объединение соответствует требованиям ст. 8 и п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе (п. 3 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017), далее — Обзор).

В другом деле кассационная инстанция признала действия заказчика незаконными исходя из того, что он включил в аукционную документацию требования к закупаемому товару (лекарственная форма, дозировка, форма выпуска), которые не относились к фармакологическим свойствам лекарственного препарата и никак не были связаны с терапевтической эффективностью, не обуславливались спецификой назначения и применения закупаемого препарата. Наряду с этим установленные заказчиком требования к предмету закупки прямо свидетельствовали о единственно возможном производителе данного лекарственного средства, подпадающего под описание. Кроме того, документально не было подтверждено, что любой из участников аукциона имел возможность приобретать лекарственные средства этого производителя в целях поставки их для нужд заказчика (п. 2 Обзора).

Требования к участникам

Заказчик имеет возможность установить определенные требования не только к предмету закупки, но и к самим участникам. Крайне важной представляется позиция, сформулированная ВС РФ в Определении от 31.07.2017 № 305-КГ17-2243 по делу № А40-3315/2016. В этом деле речь шла о применении положений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках), однако позиция ВС РФ по аналогии применима и в отношении государственных (муниципальных) закупок. ВС РФ указал, что особые требования к участникам закупки могут рассматриваться как нарушение Закона о закупках только в случае, если антимонопольный орган докажет, что условия включены в документацию специально с целью обеспечения победы определенного хозяйствующего субъекта, а формирование закупки не соответствует целям и потребностям проводимых заказчиком процедур.

В приведенном деле закупочная процедура была направлена на отбор подрядчиков на выполнение работ по устройству технологического проезда, который представляет собой автомобильную дорогу, предназначенную для прохождения тяжелого и крупногабаритного транспорта. Судебная коллегия ВС РФ посчитала, что, учитывая общую протяженность технологического проезда, короткие сроки выполнения работ, экстремальные температуры и опыт работы в условиях Крайнего Севера на вечномерзлых грунтах, заказчик обоснованно установил соответствующие требования к опыту, кадровому составу участника закупки, техническому оснащению, а также ограничил возможность привлечения субподрядчиков (соисполнителей) для выполнения указанных работ. Так, заказчик, исходя из специфики выполнения работ, обоснованно установил:

• запрет на привлечение субподрядчиков;

• требования к наличию определенных сотрудников исключительно в штате подрядчика;

• требования о наличии техники, необходимой для выполнения работ, и др.

ВС РФ не подверг сомнению то, что включение заказчиком в документацию о закупке дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупки, сузило круг потенциальных участников проводимых закупок. Вместе с тем такие действия могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства и Закона о закупках лишь в случае, когда они привели к необоснованному ограничению конкуренции, созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах закупки.

Условие, устанавливающее запрет на привлечение участником закупки субподрядчиков или соисполнителей для исполнения договора, заключенного по результатам закупочных процедур, не является требованием, предъявляемым к участнику закупки, а относится к способу и порядку исполнения договора и соответствует положениям ГК РФ, предоставляющим возможность включения в договор условия о личном выполнении подрядчиком работ (оказании услуг).

Требования к процедуре торгов

Важным элементом обеспечения законности торгов являются требования к организация их проведения. Например, в Определении ВС РФ от 27.06.2016 № 305-КГ16-6470 по делу № А40-110163/2015 отмечается, что оператор электронной площадки обязан обеспечивать свободный круглосуточный бесперебойный доступ к электронной площадке через интернет в течение всего времени проведения торгов. Невыполнение указанной обязанности является нарушением законодательства о торгах.

Так, в антимонопольный орган поступила жалоба гражданина на действия организатора торгов и оператора электронной площадки при проведении открытого аукциона по продаже муниципального имущества, находящегося в собственности администрации муниципального района. Предметом рассмотрения жалобы являлись действия оператора, которые выразились в необеспечении бесперебойного функционирования электронной торговой площадки и лишили заявителя возможности подать заявку на участие в аукционе. Из жалобы следовало, что во время проведения аукциона гражданин не смог подать предложение о цене продажи имущества по причине сбоя в работе сайта оператора. По результатам рассмотрения жалобы было выявлено нарушение организатором торгов регламента проведения торгов в связи с необеспечением бесперебойного доступа к сайту в течение всего времени проведения аукциона, о чем принято решение и выдано организатору торгов обязательное для исполнения предписание. Организатор торгов попытался оспорить решение и предписание, однако все судебные инстанции признали их законными и обоснованными.

Выводы и рекомендации

Оспаривание действий (бездействия) заказчика (иных лиц) — первый этап, который сам по себе не приводит к недействительности заключенной по результатам торгов сделки. Таким образом, жалоба в антимонопольный орган в порядке Закона о контрактной системе или Закона о защите конкуренции может стать лишь хорошим предварительным этапом перед обращением в суд. При этом заявление об оспаривании заключенной по итогам торгов сделки может быть сразу подано в суд, в том числе если истекли предусмотренные Законом о контрактной системе сроки для обжалования нарушения в антимонопольный орган.

Установление факта нарушения решением антимонопольного органа создает хорошее подспорье при подаче иска об оспаривании торгов. Отсутствие такого решения не препятствует обжалованию, но усложняет задачу, поскольку в ходе рассмотрения жалобы (дела о нарушении антимонопольного законодательства) антимонопольный орган имеет широкие полномочия по сбору необходимой информации и ряд других, которыми истец в суде фактически не располагает.

При оценке закупочной документации на предмет ее соответствия законодательству необходимо оценивать параметры и качественные характеристики проводимой закупки, выяснять действительную потребность в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата.