1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать

Алексей Херсонцев: «У нас есть спрос на прозрачность контактов чиновников с участниками рынка»

На портале regulation.ru представлен для обсуждения разработанный Минэкономразвития проект закона о лоббировании1. Законопроект предлагает всего две регулирующие нормы: для чиновников — публично отчитываться о встречах с гражданами, представляющими чьи-либо интересы, а для граждан — сообщать, чьи интересы они представляют. Почему была выбрана именно такая модель регулирования, «ЭЖ» рассказал ­директор Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России Алексей Херсонцев.

«ЭЖ»: Алексей Игоревич, необходимость специального закона, который бы регламентировал и тем самым легитимизировал деятельность лоббистов, обсуждается уже не один год. Но законопроект, разработанный Мин­экономразвития, сформирован «от обратного»: он в большей мере касается деятельности чиновников, чем самих лоббистов. Почему был выбран именно такой подход к регулированию?

Алексей Херсонцев: Поскольку тема лоббизма вышла из Северной Америки — США и Канады, то и в регулировании лоббизма все чаще всего ориентируются на американо-канадскую реестровую модель, основанную на том, что лоббист — это профессия, носитель которой подлежит государственному учету и обязан раскрывать информацию о своих заказчиках, контактах с чиновниками и бюджетах. Но мы считаем, что в России пока прежде­временно создание реестровой модели регулирования лоббизма по примеру США и Канады.

В западных актах даются весьма общие формулировки, которые конкретизируются в действиях исполнительной власти. Но у нас культура правоприменения другая, в большей степени основанная на буквальном толковании норм права. И если мы попытаемся дать в законе определение, кто такой лоббист и что он делает, то при его прочтении получится, что любой контакт с чиновником — это лоббизм. И всякий, кто, например, пришел на совещание в министерство или на другую встречу с государственным служащим и не состоит в реестре лоббистов, нарушает закон. В законе, построенном по американскому образцу, нам придется тщательно прописывать все нюансы: можно ли ходить на совещания, если ты не в реестре, можно ли быть членом экспертного совета при правительстве и т.д. И все равно круг людей, которые должны были бы раскрывать свои контакты с чиновниками, будет слишком размытым.

Конечно, если очень постараться, можно провести границы и аккуратно выписать, что можно, что нельзя и в каких случаях. В последнее время было подготовлено достаточно много нормативных актов, которыми создавались и более сложные системы регулирования — тот же Закон об аккредитации (Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». — Примеч. ред.). Но какой мы получим от этого эффект? Если мы таким образом со взяточничеством намерены бороться, то наивно полагать, что люди, которые дают взятки, пойдут регистрироваться в реестре лоббистов. Для борьбы со взятками есть Закон о коррупции (Федеральный закон от 25.12.2008 № ­273-ФЗ «О противодействии коррупции». — Примеч. ред.). Серая зона лоббистского влияния как существовала без регулирования, так и будет существовать. А потребности в регулировании белой зоны нет. Кроме как у отдельных людей, которые хотели бы превратить свои знания и навыки в бизнес, и им важно быть «лоббистами из ­реестра» для рекламы своих услуг.

Зато у нас есть спрос на прозрачность контактов чиновников с участниками рынка. И если не граждане, то остается только одна сторона, на которую можно возложить опубличивание контактов, — сами чиновники. Контактируя в рамках своей компетенции с представителями бизнеса, они тоже заинтересованы в снижении рис­ка обвинения в непрозрачности и кулуарнос­ти принятия решений в пользу конкретных организаций. Поэтому мы пошли по пути раскрытия контактов именно чиновниками.

«ЭЖ»: Законопроект ограничивает круг лиц, которые должны отчитываться, заместителями министров, руководителями департаментов и их замами, в некоторых органах власти он может включать также и начальников отделов с заместителями. А вот президент, члены правительства, депутаты, губернаторы и главы муниципальных администраций публично сообщать о контактах с теми, «кто представляет интересы», должны не будут. Почему?

А.Х.: Лоббизм — это влияние на процесс принятия решений. Поэтому мы выделили в законопроекте круг лиц, которые причастны к принятию решений, — категорию госслужащих-руководителей. Именно они по работе чаще всего пересекаются с лоббистами. Например, в Минэкономразвития решения готовят и докладывают руководству директора департаментов, заместители директоров. Общаются с участниками рынков директора департаментов, их заместители и выше. Конечно, на этих встречах могут присутствовать и начальники отделов, и консультанты, и специалис­ты отделов, которые будут формировать позиции и предлагать решения. Но ответственность за принятие решений несут государственные служащие категории «руководители», чьи позиции в негласной табели о рангах вообще-то соответствуют генеральским должностям.

Лиц, замещающих госдолжнос­ти, мы не включили в список «отчитывающихся», во-первых, потому что они не подпадают под Закон о государственной службе (Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». — Примеч. ред.). Во-вторых, политичес­кие назначенцы практически всегда встречаются с участниками рынка либо на публичных мероприятиях, выполняя в том числе и представительские функции, либо на встречах, где ведутся протоколы. Депутаты, хоть и являются классичес­кой мишенью для лоббистов, по своей природе представляют избирателей, которые и выбрали их для того, чтобы продвигать те или иные интересы. В общем, мы решили начать с малого и попробовать, как предложенные нормы будет работать.

«ЭЖ»: В законопроекте приводится объемный список исключений из встреч, за которые чиновникам придется отчитываться. Какие же виды, форматы встреч останутся среди тех, что подлежат опубличиванию?

А.Х.: Встречи, которые вычерк­нуты, либо и так являются пуб­личными, либо их содержание не связано с лоббизмом. Государственные и муниципальные служащие могут встречаться с гражданами в ходе выполнения своих прямых должностных обязанностей, не связанных с политическими процессами. Предоставляя такую государственную услугу, как выдача лицензий, например. Мы, конечно, стремимся к тому, чтобы максимально исключить контакты принимающего решение лица с заявителем. Но в случае того же лицензирования, аккредитации или контрольных мероприятий чиновник должен выносить компетентное суждение и нередко выезжает для этого на место для изучения. В таком случае контакт неизбежен. И он может попасть под общее определение встреч, за которые надо отчитываться, поэтому мы внесли это в список исключений.

Для сотрудников МИДа и торговых представительств России вся работа — переговоры, содержание которых к тому же обычно является закрытой информацией. А торгпреды — это еще и профессиональные лоббисты от государства, в задачи которых входит содействие установлению контактов между иностранными и российскими организациями в интересах последних. Им даже KPI ставится — сколько контактов они должны завязать. Потому таким госслужащим отчитываться о встречах бессмысленно, они это и так делают в рамках отчета о достигнутых результатах.

В Законе о контрактной сис­теме (Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О конт­рактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». — Примеч. ред.) есть ряд про­цедур, в ходе которых закупщик должен взаимодействовать с поставщиками. Мы исключаем необходимость отчитываться за такие встречи, потому что они по своему смыслу и направлены на то, чтобы поставщики добивались на них заключения с ними контракта.

Еще одно исключение — встречи в рамках институализированного совещательного или экспертного органа. За них также не придется всякий раз отчитываться, тем более что обычно там ведется протокол. Исключаются пресс-конференции и другие мероприятия с участием СМИ, направленные на освещение деятельности органов влас­ти, а также совещания, организованные не теми органами власти, в которых служит чиновник (то есть совещания, на которые он приглашен, а не организует сам).

Таким образом, остаются индивидуальные встречи и собственные совещания. Есть, конечно, еще несколько непроработанных и требующих обсуждения моментов. Например, надо ли будет отчитываться за участие в Петербургском международном экономическом форуме? По моему опыту, там целое поле для подготовки отчетов: каждые 15 минут с кем-то встречаешься, причем в рабочее время, поскольку находишься в командировке и исполняешь свои обязанности.

«ЭЖ»: Не боитесь, что, обремененные дополнительными обязанностями, чиновники просто начнут сокращать свои контакты и прервут тем самым связь с реальностью?

А.Х.: Когда мы с коллегами только начали обсуждать законопроект, то шуткой вечера стало предположение о том, что придется специально нанимать людей, которые будут составлять отчеты о встречах.

Разумеется, надо будет найти такую форму для этих отчетов, чтобы и задача регулирования достигалась, и не создавались помехи для эффективной деятельности государственного служащего. Иначе, действительно, отобьем охоту встречаться с представителями бизнеса прежде всего у тех, кто честно и добросовестно несет государственную службу.

Когда мы приступим к разработке подзаконных актов, которые будут регламентировать форму отчетности, то, безусловно, изучим фотографии рабочего времени руководителей и тайминг процессов, с тем чтобы не заставить потом всех заниматься лишней работой. Кроме того, в настоящее время есть способы упрощения отчетных процедур.

«ЭЖ»: Возможно, вы частично переложите работу по заполнению форм отчетности на плечи посетителей, желающих попасть в кабинет?

А.Х.: На самом деле, в какой-то форме это уже существует. Информация о посетителях, пришедших в часы приема граждан, заносится в специальную карточку учета.

«ЭЖ»: Как изменится деятельность лоббистов после того, как закон начнет действовать, и что от этого получит общество?

А.Х.: Прозрачность контактов чиновников. Госслужащие станут более ответственно относиться к своим контактам и тому, что и где им обсуждать.

«ЭЖ»: Стоит ли такая цель регулирования затраченных на нее средств и усилий?

А.Х.: Организация информационной открытости власти, частью которой является предлагаемый законопроект, требует трудовых ресурсов. С одной стороны, у общества есть претензии к госаппарату, связанные с тем, что он некомпактный, с большими штатами. А с другой — все новые и новые технологии государственного управления, связанные с дополнительными, ранее не предъявлявшимися к гос­аппарату требованиями, той же открытости, — это и дополнительные человеко-часы работы чиновников.

Нам кажется, что в предложенной модели регулирования лоббизма для российских условий баланс сдержек и интересов все-таки выше, чем в американо-канадской системе, за которую ратуют некоторые коллеги. Но общество должно посчитать, сколько денег будет потрачено из бюджета на достижение прозрачности в этом вопросе, и решить для себя, нужно ли ему это за такую цену. Для чего мы и представляем законопроект на обсуждение.

1 Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных», проходит публичное обсуждение до 28 сентября 2014 г.