Понятие лоббизма уже достаточно прочно вошло в оборот, настолько, что необходимость правового регулирования соответствующей области признают и чиновники, и бизнес. Кто такие лоббисты и почему законопроект Минэкономразвития (см. материал на с. 07) требует доработки, рассказывает Ирина Толмачева, координатор Экспертной группы по разработке нормативно-правовых основ регулирования деятельности по взаимодействию с органами государственной власти при Открытом правительстве.
Институт лоббизма представлен лоббистами и GR-специалистами (от англ. government relations — правительственные отношения). В настоящее время таковых в России насчитывается более 5000 человек. Среди них сотрудники консалтинговых компаний, специализирующихся на лоббистских процессах, специалисты департаментов по взаимодействию с органами государственной власти и представители отраслевых ассоциаций, как в столице, так и в регионах. Численность лоббистов растет с каждым годом, так как их деятельность за прошедшие 20 с лишним лет рыночной экономики оформилась в престижную и высокооплачиваемую профессию.
В некоторых крупных компаниях численность GR-специалистов составляет 20—30 человек. Руководящие должности в таких департаментах обычно занимают специалисты с большим опытом работы в органах государственной власти. Созданы две ассоциации, которые объединяют цивилизованных лоббистов. Рынок лоббистских услуг, с одной стороны, расширяется из-за увеличения численности специалистов, с другой стороны, сужается за счет исключения тех, кто не соответствует неформальным критериям цивилизованного лоббистского сообщества. Уже сформировалась прослойка из профессионалов, которые представляют интересы предпринимателей в органах государственной власти и могут быть полезны по обе стороны баррикад.
Все заинтересованы в контактах и информации
Чиновникам необходимы лоббисты как специалисты, которые лучше других, а зачастую и лучше самих чиновников, разбираются в проблемах своей отрасли. Они являются экспертами, которые приносят чиновникам необходимую для них информацию, на базе которой рано или поздно вырастают те или иные нормативно-правовые акты, регулирующие отрасль и, соответственно, бизнес. Чиновник как заинтересованный в процветании государства и общества деятель обычно прислушивается к экспертным оценкам лоббистов, профессиональная задача которых состоит в том, чтобы бизнес или отрасль, которые они представляют, работали лучше и эффективнее. Поэтому они обоюдно заинтересованы в прямых контактах и открытости информации.
В современной России очень многое зависит от государственных органов, в том числе и предпринимательская деятельность. Наивно полагать, что без участия и расположения государства возможно процветание той или иной отрасли. Бизнесу лоббисты крайне необходимы. Не в меньшей степени в цивилизованных лоббистах заинтересовано и государство, но в России лоббизм как институт до сих пор не легитимен, так как не имеет достаточной нормативно-правовой основы — профессия и ее процессы не утверждены законодательно и не вызывают доверия. В сознании большинства граждан лоббисты до сих пор ассоциируются с теми, кто приносит чемоданы с деньгами в кабинеты чиновников, хотя цивилизованный лоббизм представляет собой коммуникативные процессы за рамками Уголовного кодекса и следование регламенту государственного аппарата.
Лоббисты хотят быть в реестре
Легитимация института лоббизма позволит государству управлять процессами лоббирования, в первую очередь, в части повышения эффективности взаимодействия бизнеса и власти. Легитимация должна состоять в законодательном и общественном признании профессии лоббиста. Институту лоббизма необходим всеобъемлющий регулирующий деятельность федеральный закон. В первую очередь, закон должен ограничивать и дисциплинировать не чиновников, а самих лоббистов.
Следуя международной практике, в рамках закона необходимо создать реестр специалистов по взаимодействию с органами государственной власти. Но, в отличие от опыта США, где лоббисты обязаны отчитываться почти обо всех профессиональных движениях, в России вхождение в реестр должно быть добровольным. Лоббистам будет достаточно состоять в реестре и декларировать, чьи интересы они представляют. Вести подобную регистрацию могло бы, например, Агентство учета и квалификации специалистов по взаимодействию с органами государственной власти при Открытом правительстве или Министерстве экономического развития РФ.
Ключевым функционалом такого агентства должны стать учет специалистов по взаимодействию с органами государственной власти, взаимодействие с исполнительными и законодательными органами государственной власти от имени сообщества лоббистов, формирование корпоративной культуры и «чистка рядов», проведение аналитических отраслевых исследований, организация публичных мероприятий, способствующих легитимации профессии.
Государству это позволит сделать первые шаги в процессе формирования и легитимации института цивилизованного лоббизма, а лоббистам даст легитимное основание для деятельности и преференции перед теми, кто не входит в реестр. К примеру, «аккредитованные» лоббисты приобретают облегченный доступ к информации, приоритетное включение в рабочие группы и экспертные лоббистские советы при органах государственной власти, специальное взаимодействие в процессах оценки регулирующего воздействия, встречи с чиновниками по расписанию и другие способствующие профессиональной деятельности перспективы.
В настоящее время в России даже приблизительные аналоги подобного агентства отсутствуют. Интересы лоббистского сообщества никак не представлены. Существующие предпринимательские ассоциации «ОПОРА России», «Деловая Россия», РСПП, а также Агентство стратегических инициатив преследуют другие цели. Они являются в той или иной мере лоббистскими организациями, но, по большому счету, не заинтересованы в развитии и легитимации института лоббизма.
Первого шага недостаточно
Процесс легитимации лоббизма крайне сложный, так как затрагивает все существующие государственные институты и требует их перестройки. К любым законодательным инициативам, регулирующим эту сферу деятельности, необходимо относиться с большим вниманием, выносить их на всеобщее обсуждение и привлекать к дискуссии большие социальные группы. Перестройка системы и сознания не может произойти мгновенно. Поэтому представленный Правительством РФ законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных» может считаться первым шагом на долгом пути формирования и легитимации института лоббизма. Однако законопроект этот односторонний, направлен на ограничение чиновников и только косвенно затрагивает деятельность лоббистов.
Согласно законопроекту чиновники должны отчитываться о проведенных встречах с предпринимателями и представителями интересов общественных групп, публикуя информацию в Интернете. Законопроект предусматривает некоторые лазейки. Например, не все чиновники должны отчитываться о переговорах: в число подотчетных лиц входят представители руководящего звена, а вот заместитель министра и министр отчитываться уже не должны. Кроме того, под действие законопроекта не попадают сотрудники Министерства иностранных дел РФ, что совершенно правильно и рационально. Также персональные данные должны представлять и представители бизнеса или общества, которые принимали участие в переговорах с чиновником.
Все это недостаточные меры для того, чтобы институт лоббизма в России приобрел легитимность, то есть был законодательно закреплен, а его процессы вызывали доверие большинства граждан. Представленный законопроект не гарантирует в полной мере открытости процессов лоббизма и снижения коррупции, на которые он был направлен. Но является первым шагом к легитимации института лоббизма, который до сих пор формируется стихийно, естественным путем, с учетом всех положительных и отрицательных сопровождающих процесс эффектов.