Федеральный бюджет на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. впервые сформирован на основе утвержденных федеральным правительством 40 государственных программ, охватывающих все основные направления бюджетной сферы.
Планируется, что после 2015 г. доля бюджетных расходов, непосредственно увязанных с задекларированными целями и ожидаемыми результатами государственной бюджетной политики, будет составлять более 90% от общего объема расходов федерального бюджета. На непрограммные виды расходов останется лишь 10%. Государственные программы Российской Федерации будут уточняться с учетом утвержденных предельных расходов.
Однако доля расходов на реализацию государственных программ в общей сумме расходов федерального бюджета сокращается с 57,8 в 2013 г. до 54,9% в 2016 г. Хотя в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014—2016 гг.» (от 13 июня 2013 г. — Прим. ред.) и государственной программе «Управление государственными финансами» поставлена задача расширения сферы программно-целевого управления и роста программных расходов бюджетных средств.
Такой подход к формированию расходов федерального бюджета не обеспечивает условий для повышения их результативности и свидетельствует о низком качестве обоснования расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ. Так, на исходе планового периода в 2016 г. предусматривается сокращение на 20709,9 млн руб. расходов на реализацию государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Вся сумма расходов на выполнение этой госпрограммы представлена в табл. 1. Правда, перед этим в 2014 и 2015 гг. объемы бюджетных ассигнований будут выше утвержденных в паспорте этой программы сумм соответственно на 40819,2 млн и 72 815 млн руб. Увеличение связано с ростом расходов на реализацию мероприятий подпрограммы «Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».
Рассмотрим еще одну государственную программу — «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденную Правительством РФ в марте прошлого года и имеющую важное значение для региональных и муниципальных финансов. Бюджетные ассигнования на ее реализацию представлены в табл. 2. В паспорте программы было предусмотрено: в 2014 г. — 18 895,4 млн руб., в 2015 г. — 21 410 млн руб., в 2016 г. — 18 991 млн руб. Таким образом, предусмотренные в федеральном бюджете на 2014—2016 гг. объемы бюджетных расходов по сравнению с утвержденными в паспорте суммами существенно увеличены. Наиболее значительный рост произошел в отношении расходов на реализацию подпрограммы «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления региональным развитием» в части перехода к предоставлению единой субвенции бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, сформированной из 11 ранее предоставляемых в рамках иных государственных программ Российской Федерации субвенций в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.08.2013 № 1456-р и направленной на финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией.
Напомним, что в рамках модернизации бюджетного процесса при внедрении программно-целевых методов управления финансами намечено обеспечить:
- развитие системы стратегического планирования;
- разработку и реализацию государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов;
- развитие системы государственного и муниципального финансового контроля.
При этом для обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов необходимы:
- общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития в области общественных финансов;
- открытость деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
- рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетных параметров и бюджетной отчетности исходя из целей государственной политики и результатов ее осуществления;
- регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности ведомств, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по управлению общественными финансами;
- обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов.
Значит, надо обеспечить публичность процесса управления общественными финансами, правовой основой для которой должно стать законодательное закрепление нормы, гарантирующей обществу право на доступ к открытым государственным данным.
Для достижения таких целей следует реализовать следующие основные мероприятия:
- осуществлять ежегодную оценку хода реализации и эффективности государственных программ РФ;
- проводить публичное рассмотрение проектов государственных программ и отчетов об их реализации;
- организовать деятельность по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами, результатах их общественных обсуждений.
Между тем программно-целевой метод планирования пребывает в стадии разработки. На его недостатки указывает, в частности, Счетная палата РФ. Приведем часть ее замечаний.
1. Пока не сформирована полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития.
2. Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве госпрограмм подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
3. Результаты экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о существенных недостатках в качестве разработки большинства госпрограмм, их недостаточной взаимосвязи между собой.
4. Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.
5. Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей. По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения. Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутыми в лучшей мировой практике уровнями.
6. Госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от пяти до 18 лет), что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач, показателей.
7. В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления рисков, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам, количественная оценка которого рассчитывается лишь по одной госпрограмме — «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности».
8. Не приведены обоснованные сценарии реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы с целью снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
9. В целом принятые Правительством РФ меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для совершенствования госпрограмм как действенного инструмента государственной политики Правительству РФ целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения.
Полагаем, что все это только подчеркивает актуальность внедрения программно-целевого метода планирования общественных финансов. В особенности для регионального и местного уровней публичной власти, для которых особенно важно повышать эффективность использования бюджетных средств. К тому же у многих муниципальных образований нет стратегий социально-экономического развития ввиду острого дефицита местных бюджетов, что способно дискредитировать саму суть программно-целевого метода планирования и управления местными финансами.
Бюджетные ассигнования на создание условий для эффективного управления муниципальными и региональными финансами
|
Год |
Сумма, млн руб. |
|
2014 |
625258,7 |
|
2015 |
647204,4 |
|
2016 |
666537,5 |
ИСТОЧНИК: Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»
Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения»
|
Год |
Сумма, млн руб. |
|
2014 |
46973,1 |
|
2015 |
49195,2 |
|
2016 |
48836,4 |
ИСТОЧНИК: Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»