1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1217

Новый подход к управлению местными финансами далек от совершенства

Федеральный бюджет на 2014 г. и плановый период 2015 и 2016 гг. впервые сформирован на основе утвержденных федеральным правительством 40 государственных программ, охватывающих все основные направления бюджетной сферы.

Планируется, что после 2015 г. доля бюджетных расходов, непосредственно увязанных с задекларированными целями и ожидаемыми результатами государственной бюджетной политики, будет составлять более 90% от общего объема расходов федерального бюджета. На непрограммные виды расходов останется лишь 10%. Государственные программы Российской Федерации будут уточняться с учетом утвержденных предельных расходов.

Однако доля расходов на реа­лизацию государственных программ в общей сумме расходов федерального бюджета сокращается с 57,8 в 2013 г. до 54,9% в 2016 г. Хотя в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014—2016 гг.» (от 13 июня 2013 г. — Прим. ред.) и государственной программе «Управление государственными финансами» поставлена задача расширения сферы программно-целевого управления и роста программных расходов бюджетных средств.

Такой подход к формированию расходов федерального бюджета не обеспечивает условий для повышения их результативнос­ти и свидетельствует о низком качестве обоснования расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ. Так, на исходе планового периода в 2016 г. предусматривается сокращение на 20709,9 млн руб. расходов на реализацию государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Вся сумма расходов на выполнение этой госпрограммы представлена в табл. 1. Правда, перед этим в 2014 и 2015 гг. объемы бюджетных ассигнований будут выше утвержденных в паспорте этой программы сумм соответственно на 40819,2 млн и 72 815 млн руб. Увеличение связано с рос­том расходов на реализацию мероприятий подпрограммы «Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов».

Рассмотрим еще одну государственную программу — «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденную Правительством РФ в марте прошлого года и имеющую важное значение для региональных и муниципальных финансов. Бюджетные ассигнования на ее реализацию представлены в табл. 2. В паспорте программы было предусмотрено: в 2014 г. — 18 895,4 млн руб., в 2015 г. — 21 410 млн руб., в 2016 г. — 18 991 млн руб. Таким образом, преду­смотренные в федеральном бюджете на 2014—2016 гг. объе­мы бюджетных расходов по сравнению с утвержденными в паспорте суммами существенно увеличены. Наиболее значительный рост произошел в отношении расходов на реализацию подпрограммы «Совершенствование федеративных отношений и механизмов управления регио­нальным развитием» в час­ти перехода к предоставлению единой субвенции бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, сформированной из 11 ранее предоставляемых в рамках иных государственных программ Российской Федерации субвенций в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17.08.2013 № 1456-р и направленной на финансовое обеспечение полномочий, переданных Российской Федерацией.

Напомним, что в рамках модернизации бюджетного процесса при внедрении программно-целевых методов управления финансами намечено обеспечить:

  • развитие системы стратеги­ческого планирования;
  • разработку и реализацию государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов;
  • развитие системы государственного и муниципального финансового контроля.

При этом для обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов необходимы:

  • общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития в области общественных финансов;
  • открытость деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
  • рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетных параметров и бюджетной отчетности исходя из целей государственной политики и результатов ее осуществ­ления;
  • регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности ведомств, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по управлению общественными финансами;
  • обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов.

Значит, надо обеспечить пуб­личность процесса управления общественными финансами, правовой основой для которой должно стать законодательное закрепление нормы, гарантирую­щей обществу право на доступ к открытым государственным данным.

Для достижения таких целей следует реализовать следующие основные мероприятия:

  • осуществлять ежегодную оценку хода реализации и эффективности государственных программ РФ;
  • проводить публичное рассмот­рение проектов государственных программ и отчетов об их реализации;
  • организовать деятельность по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами, результатах их общественных обсуждений.

Между тем программно-целевой метод планирования пребывает в стадии разработки. На его недостатки указывает, в частности, Счетная палата РФ. Приведем часть ее замечаний.

1. Пока не сформирована полноценная система госпрограмм, поз­воляющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития.

2. Переход к программно-целевому бюджетированию на данном этапе в большинстве гос­программ подменен финансированием от достигнутого, и большинство сформированных программ в значительной степени являются набором расход­ных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

3. Результаты экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о существенных недостатках в качестве разработки большинства гос­программ, их недостаточной взаимосвязи между собой.

4. Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.

5. Целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. Не приведены обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей. По отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения. Недостаточен состав и уровень показателей, в том числе по сравнению с уже достигнутыми в лучшей мировой практике уровнями.

6. Госпрограммы существенно варьируются по срокам их реализации (от пяти до 18 лет), что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них целей, задач, показателей.

7. В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления рис­ков, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рис­ками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам, количественная оценка которого рассчитывается лишь по одной госпрограмме — «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности».

8. Не приведены обоснованные сценарии реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе рисков недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам и основным мероприя­тиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безус­ловно, должны быть реализованы с целью снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

9. В целом принятые Правительством РФ меры позволили реализовать начальный этап перехода к формированию федерального бюджета с использованием программного формата. Для совершенствования госпрограмм как действенного инструмента государственной политики Правительству РФ целесообразно определить перечень ключевых общегосударственных целей и задач, требующих поэтапного решения.

Полагаем, что все это только подчеркивает актуальность внед­рения программно-целевого метода планирования общественных финансов. В особенности для регионального и местного уровней публичной власти, для которых особенно важно повышать эффективность использования бюджетных средств. К тому же у многих муниципальных образований нет стратегий социально-экономического развития ввиду острого дефицита местных бюджетов, что способно дискредитировать саму суть программно-целевого метода планирования и управления местными финансами.

Бюджетные ассигнования на создание условий для эффективного управления муниципальными и региональными финансами

Год

Сумма, млн руб.

2014

625258,7

2015

647204,4

2016

666537,5

ИСТОЧНИК: Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения»

Год

Сумма, млн руб.

2014

46973,1

2015

49195,2

2016

48836,4

ИСТОЧНИК: Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»