Нормы о контрактной системе оставляют простор для манипулирования госзакупками

| статьи | печать

Главная идея создания Федеральной контрактной системы заключалась в том, чтобы регулировать государственные закупки на всех этапах: от планирования и выбора поставщика до заключения и исполнения контракта. К сожалению, эксперты выявили, что возможность повлиять на выбор поставщика останется на всех перечисленных этапах.

Не случайно большинство заказчиков сегодня прилагают максимум усилий, чтобы успеть объявить закупочные процедуры на 2014 г. по старым правилам до конца этого года. Из-за недостатка времени и возникающих противоречий между министерствами и ведомствами, разрабатывавшими Федеральный закон от 05.04.2013 № ­44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», мы получили своего рода нормативный скелет. Все, что должно быть определено на его основе, отнесено на долю подзаконных актов. Однако и тут не успели (о том, что не хватило экспертного потенциала, даже думать не хочется). В итоге — подзаконные акты к положенному сроку вроде как появляются, но получаются пустыми и даже технически ошибочными. Чего стоят одни только долгожданные требования к банковской гарантии (постановление Правительства РФ от 08.11.2013 № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“»). Вместо детального описания ее содержания и обязательной к применению формы лишь фраза о том, что она может оформляться как в письменной, так и электронной форме. Некоторые же, второпях созданные документы, взрывоопасны. Так, например, согласно Положению о ведении реестра недобросовестных поставщиков (постановление Правительства РФ от 25.11.2013 № 1062), в реестр вносятся только фамилия, имя и отчество учредителя (руководителя), но ведь этого никак не достаточно для идентификации (а о возможности быть в числе учредителей юридических лиц вообще забыли). А по закону заказчики должны отклонять заявки поставщиков, данные о которых находятся в упомянутом выше реестре. Как быть с тезками-однофамильцами?

Контрактная система должна регулировать все элементы государственного снабжения: планирование, выбор поставщика, заключение и исполнение контракта, а так же предусматривать механизмы аудита, мониторинга, контроля и обжалования. К сожалению, возможности повлиять на выбор поставщика существуют на всех перечисленных выше этапах. Эксперты Центра эффективных закупок Tendery.ru и Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ) давно занимаются анализом возможностей манипулирования и ошибок при проведении госзакупок, и выявили основные риски Закона № 44-ФЗ.

Запланировать можно и лишнее

Больше всего вопросов вызывает работа контрактных служб как единого подразделения, ответственного за закупку «от и до». Хотя общеизвестно, что главным элементом безопасности систем является разделение функций исполнения и контроля между отдельными звеньями. Согласно Закону № 44-ФЗ за организацию закупок, заключение контракта и экспертизу того, что по нему поставляется, отвечают одни и те же сотрудники контрактной службы.

Одним их главных уязвимых мест стадии планирования являются закупка продукции (товаров, работ, услуг) на самом деле не нужной заказчику, или не являющейся лучшей из возможных технических альтернатив, но имеющейся у «нужного» производителя. Закон № 44-ФЗ хоть и предусматривает обязанность для заказчика обосновывать закупку, а также запрещает закупки предметов роскоши и продукции с избыточными потребительскими свойствами, механизмов реализации этих совершенно правильных идей не содержит.

Как и прежде, у заказчика есть возможность «заточить» закупки под конкретного производителя. В частности, осталась возможность установить мало реальные требования по исполнению контракта (вроде поставки партии товара через день после подписания контракта), не введены дополнительные ограничения на формирование лотов. Для того чтобы представитель производителя не смог участвовать в закупке, заказчику достаточно в запланированные объемы включить несколько позиций, отсутствующих в стандартной продуктовой линейке. Например, вместо закупки радиаторов отопления приобретать еще крепеж, трубы и работы по их монтажу. Или при закупке картриджей для принтеров вместо нескольких лотов по каждому из производителей техники объединить все в единый лот, добавив несколько редких позиций.

Контракты могут быть не такими, какими кажутся

Для закупки запланированной продукции заказчик должен использовать один из определенных законом способов выбора поставщика. Среди них как знакомые по прошлым годам конкурсы и электронные аукционы, так и новые процедуры — запрос предложений, конкурсы с ограниченным участием и двухэтапные. И если старые процедуры, пусть так до сих пор не до конца отлаженные, описаны достаточно детально (по сути — перенесены с минимальной правкой из Закона № 94-ФЗ), то новые регламентируются более чем поверхностно, оставляя возможности умышленных или неумышленных ошибок при их проведении.

Одной из проблем этого этапа является доступ к информации о закупке. У заинтересованных сотрудников заказчиков остаются возможности «спрятать» закупку. Например, изначально разместив невыгодные для поставщика условия закупки, позднее, после падения к ней интереса, внести существенные изменения в документацию. Или же составить запутанную документацию, обеспечивающую значительные шансы на отклонение заявок поставщиков.

Проблему случайных или умышленных ошибок и трудной для чтения и составления предложений документации возможно решить только созданием типовых документов. Пока же заказчик остается единственным архитектором документации, риски манипуляций с ней, характерные для Закона № 94-ФЗ, остаются и в Законе № 44-ФЗ.

Сохраняется в нем и возможность предоставления избранным поставщикам досрочной или расширенной информации о предстоящей закупке. Например, о дополнительных возможностях, которые получит поставщик в случае победы. Вроде тех, что получил один из участников закупок, заключивший контракт на уборку территории заказчика, предполагавший вывоз и утилизацию в качестве «мусора» лома цветных металлов.

Хитрости победителей, и не только

Возможности манипулирования есть также у участников закупок. Например, в Законе № 44-ФЗ не появилось никаких преград для уже обкатанной в закупках по Закону № 94-ФЗ схеме «таран», когда на электронный аукцион выводятся подставные участники, значительно снижающие цену после первого предложения, сделанного инициатором этой аферы, но по формальным критериям не имеющим возможности претендовать на заключение контракта. В результате после торгов обнаруживается, что, например, ряд представленных документов содержит ошибки, и в итоге контракт заключается с тем, кто сделал первоначальное, самое высокое по цене, предложение. Нет препятствий к применению такой схемы: вскрытие конкурсной заявки нужного поставщика происходит в последнюю очередь, с оглашением вместо реального предложения условий лучших, чем ранее озвучивались из заявок конкурентов. Разумеется, с последующей подменой докумен­тов. Аудиозапись и даже видеотрансляция данную проблему не решают.

Заметные риски таит в себе также система обжалования, предусмотренная Законом № 44-ФЗ. Она давно уже стала инструментом недобросовестных манипуляций. Отсутствие сколь либо серьезной ответственности за ошибочные и признанные судом незаконными решения главного контролера — Федеральной антимонопольной службы — еще более усложняет ситуацию. Ведь за ошибки сотрудник контрактной службы заказчика будет караться многочисленными штрафами, в отличие от специалиста контролера, фактичес­ки безнаказанно «сносящего» невыгодные кому-либо решения или закрывающего глаза на очевидные нарушения. А значит — налицо коррупционные риски.

На этапе исполнения контракта также не все гладко. Новый закон вводит требования по экспертизе результатов закупок, однако уже сейчас ясно, что тотальная экспертиза имеет все шансы превратиться в формальность и шанс «подкормиться» для «своих» экспертов.

В то же время остаются возможности отойти от первоначальных условий контракта (изменение объема на 10%, поставка продукции с псевдоулучшенными характеристиками и т. п.).

Описанное выше лишь вершина айсберга. Пока мы уверенно движемся к нему навстречу, топя в кабинетных теоретизированиях и выхолащивая в межведомственных согласованиях шансы на создание эффективной и современной системы государственного снабжения. Однако «титаник» госзакупок еще имеет возможность для маневра. Вопрос, хватит ли профессионализма, воли и ответственности у его капитанов.

День
Неделя
Месяц