Как из госучреждения сделать эффективное предприятие

| статьи | печать

Мы уже рассказывали об особенностях контроллинга в неприбыльных организациях («ЭЖ», 2011, № 50, 2012, № 01 и 03). В России полным ходом идет процесс преобразования госучреждений в автономные учреждения для рационализации управления и повышения внебюджетного финансирования деятельности. Поэтому важен любой опыт. Мы решили обратиться к немецкому опыту реформирования Федерального агентства по труду (ФАТ), которое выполняет те же функции, что и Государственный фонд занятости в России. О том, как была изменена система управления ФАТ и как контроллинг позволил по-новому сформулировать ее цели и определить основные показатели измерения эффективности результатов деятельности, рассказывает Клаус Шуберт, руководитель центральной службы контроллинга ФАТ.

АТ занимается страховой защитой граждан от безработицы в рамках государственной политики содействия занятости населения. Страховая защита от безработицы включает две составляющие — государственную, основанную на принципе солидарности граждан и финансируемую за счет налогов, и частную, построенную на принципе эквивалентности получаемых услуг в зависимости от уплачиваемых страховых взносов работодателей и наемных работников (табл. 1).

Реформирование ФАТ было направлено на его преобразование из обычного госучреждения в современное эффективное предприятие по оказанию услуг. Основная идея реформы — сделать предоставление услуг открытым и прозрачным для всех. Для этого была создана новая модель управления, «новый общественный менеджмент». Она предусматривала переход от расходования выделенных средств (вход) к измеряемому количественному и качественному результату (выход) — достигнутой интеграции в рынок труда и ее максимально возможный эффект. Это означало, что основным критерием принятия решений о применении инструментов политики рынка труда (мероприятий по уменьшению риска безработицы. — Примеч. ред.) становится их реальное воздействие (эффект), а также экономическая эффективность использования финансовых средств ФАТ.

Из цели и сути реформ вытекали ее задачи — найти показатели (индикаторы) измерения результатов экономического управления, устранить прежние услуги смешанного финансирования и сделать потоки финансирования услуг прозрачными. До реформы деятельность ФАТ измеряли такими различными и зачастую несопоставимыми показателями, как снижение безработицы, выполнение бюджета, эффективное определение или поддержка нетрудоспособных групп населения.

Процесс трансформации ФАТ проходил в три этапа. На первом (2004—2006 гг.) для повышения эффективности предоставления услуг ввели новую модель бизнес-процессов и разработали систему контроллинга. На втором (2006—2009 гг.) повысили оперативную производительность предоставления услуг. Задача третьего этапа (2009—2012 гг.) состояла в выводе инноваций (внутренних и внешних инициатив) на рынок и подготовке организации к будущим изменениям — снижению трудоспособного населения с самостоятельным заработком и повышению уровня профессионализма наемных работников.

Новая модель управления

Когда ФАТ было федеральным учреждением, его деятельность и задачи были строго регламентированы. Предоставление различных услуг множеству внешних заинтересованных групп клиентов осложняло достижение сбалансированности на рынке образования и труда. Смешанное финансирование (страховые взносы и налоги) и связанные с ним перекрестные субвенции не позволяли установить понятные отношения между источником финансирования (плательщиками взносов и налогов) и предоставляемыми за эти средства услугами ФАТ.

В ходе реформы в деятельности ФАТ выделили два направления, основанные на двух различных принципах.

Первое направление — экономическое управление страховыми взносами. Их плательщикам ФАТ предоставляет временные пособия по безработице I и оказывает помощь для интеграции в рынок труда (табл. 1). При этом выплаченные средства считаются экономически оправданными, если финансовый эффект от сэкономленных выплат (за счет эффективной работы ФАТ) и поступлений страховых взносов от вновь устроенных на работу превышают расходы на интеграцию.

Второе направление деятельности — выполнение социально-политических задач общества, сформулированных в кодексе социального права. Эти задачи сводятся к тому, чтобы избегать (не допускать) безработицы или снижать ее, и выходят за рамки страхования безработных. Для выполнения таких задач применяются политические инструменты рынка труда, например поддержка минимального уровня квалификации, недопущение социального обнищания или поддержка временно нетрудоспособных групп лиц и их последующее включение в рынок труда. Управление деятельностью основано не на экономической оценке полезности этих средств, а на общественном согласии их необходимости.

Для реализации направлений и принципов управления отказались от смешанного финансирования и организовали две системы учета и расчетов средств — взносы и общественный заказ. Они позволили четко согласовать и упорядочить задачи, клиентов и источники финансирования, а также сделать прозрачными расходы и финансовые потоки.

Миссия и общественно-политические цели ФАТ

При введении системы контроллинга определили миссию и высшие цели ФАТ. Поскольку ФАТ не устанавливает цены на услуги и классические финансовые показатели здесь не работают, определить цели сложнее, чем в частном бизнесе.

Миссия была сформулирована в соответствии с поручением законодателей — стать «лучшим общественным предприятием по предоставлению услуг на рынке труда Европы». Восемь программных положений конкретизировали ее и легли в основу деятельности ФАТ:

  • соединяем людей и работу;
  • отдаем приоритет занятости;
  • ориентируемся на лучших;
  • работаем результативно и эффективно;
  • способствуем обоюдной удовлетворенности клиентов и сотрудников;
  • стремимся к большей децентрализованной ответственности;
  • нашу деятельность определяют конкретные цели;
  • этих целей достигаем благодаря мастерскому управлению.

На этой основе правление и административный совет ФАТ определили четыре главные цели на среднесрочную перспективу по страховой защите от безработицы. Они состоят в непрерывном улучшении качества консультирования и интеграции, эффективной работе на результат, достижении высокой удовлетворенности клиентов, мотивировании сотрудников, выявлении и развитии их потенциала. Впоследствии эти цели были преобразованы в три стратегических сферы деятельности со своими задачами и целевыми индикаторами (см. схему).

Индикаторы

От общественно-политических целей перешли к определению их индикаторов.

Исходя из общественного заказа своей первичной целью ФАТ определило недопущение безработицы (основное внимание уделили предупредительной функции страховой защиты. — Примеч. ред.). Важнейшим индикатором (показателем) ее измерения стала степень интеграции job-to-job. Для реализации данной цели агентство должно способствовать клиентам, предупрежденным работодателями об увольнении, в устройстве на другую работу в процессе их увольнения, чтобы не выплачивать пособия по безработице. Если это не удается, сотрудники агентства должны сделать все возможное для сокращения продолжительности периода безработицы. Это второй важнейший индикатор. В качестве других целей наметили высокую удовлетворенность клиентов и мотивированный персонал. Достижение максимально высокой доли интеграции всегда считалось самым желанным результатом.

Высокая степень интеграции job-to-job и минимальная продолжительность времени безработицы ведут к сокращению затрат на выплату пособия по безработице I (примерно 60% для бессемейных или 67% для семейных последнего заработка, выплачивается от шести до 24 месяцев), разгружает плательщиков страховых взносов и увеличивает поступления взносов. Поэтому высокая степень интеграции должна достигаться непрерывно. А это означает поддержание на устойчивом уровне числа занятых, выплачивающих страховые взносы, в долгосрочной перспективе. Через шесть месяцев после удачной интеграции осуществляются замеры о сохранении занятости.

Для оценки удовлетворенности клиентов (работодателей и наемных работников) ежеквартально проводятся репрезентативные стандартные интервью с клиентами, по результатам которых рассчитывается индекс их удовлетворенности. Достижение цели мотивирования сотрудников и развития их потенциала измеряют количеством проведенных с ними бесед или количеством реализованных мероприятий по развитию сотрудников. Кроме того, с 2001 г. с периодичностью раз в два года проводится внутренний электронный опрос сотрудников. В 2008 г. впервые установили обратную связь с руководителями. Расчет экономической эффективности достижения целей делает использование ресурсов персонала прозрачным. Показатели эффективности связывают использование персонала с оперативным результатом и демонстрируют, какими затратами на персонал достигнуты количественные и качественные результаты.

Клиенты оценивают уровень достижения целей ФАТ в динамике с помощью общего индекса — взвешенного агрегированного показателя.

Помимо этого разработано множество показателей процессов и стандартов качества для управления процессом оказания услуг. Например, доля заявлений на пособие по безработице I, на которые дается разрешение не позднее следующего рабочего дня после поступления заявления, дозвон по телефону в сервисный центр или время ожидания первой беседы (разговора).

Управление по целям происходит не только в сфере страхования безработных, но и в сфере основных гарантий граждан, ищущих работу. Этой категории предоставляется пособие по безработице II, гарантирующее прожиточный минимум. Такое пособие считается инструментом интеграции в рамках основных гарантий граждан и финансируется за счет налогов (табл. 2). Предоставляет его нуждающимся не ФАТ, а центры труда (JobCenter — ARGEN), образованные по инициативе ФАТ. Всего было создано 350 таких центров.

Система целей и их индикаторы для ищущих работу приведены в табл. 2. Дополнительно к целям разрабатываются стандарты качества для управления процессом оказания услуг.

Правление ФАТ ежегодно подписывает соглашение о сформулированных целях с министром по труду и социальным вопросам. Управляющие центров труда данное соглашение подписывают с правлением ФАТ.

Принцип и система социального страхования (таблица 1)

Услуги

солидарного общества

Принцип

Попечительство

Страхование

Обеспечение

Вид услуг

Основные гарантии граждан, ищущих работу (социальные выплаты или пособие по безработице II)

Социальное страхование (от безработицы, несчастного случая, болезни, пенсии). Пособие по безработице I

Общественное обеспечение (обслуживание)

Получатели

Все нуждающиеся граждане

Члены социального страхования при условии уплаты страховых взносов

Определенные группы населения, имеющие особые заслуги перед обществом, или жертвы войны, чиновники (компенсации, пенсии)

Финансирование

Налоги

Страховые взносы и государственные субсидии, дотации, субвенции

Налоги

Система социального страхования включает дополнительно родительские деньги для родителей, детей или стипендии для студентов на выгодных условиях

Система целей сферы основные гарантии для ищущих работу (таблица 2)

Цели

Индикаторы

Снижение потребности в помощи

Сумма пассивных услуг (пособие по безработице II, социальные выплаты)

Улучшение интеграции в трудоспособное население

Квота интеграции

Избегание продолжительной безработицы

Клиенты в контакте > 24 месяцев

Удовлетворенность клиентов

Индекс удовлетворенности клиентов

Стандарт качества

Индекс качества процессов

День
Неделя
Месяц