1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1199

Предпринимательство в бюджетном одеянии

Президент РФ подписал Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ, реформирующий деятельность государственных и муниципальных учреждений. Этот правовой акт, неоднозначно воспринятый обществом, изменяет способ выполнения государством своих социальных обязательств.

Речь идет о новоиспеченном Федеральном законе от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ). Его появление на свет, несмотря на бурные протесты оппонентов, было стремительным: 30 декабря прошлого года законопроект внесен в Госдуму, быстро прошел процедуры трех чтений, 28 апреля 2010 г. одобрен Советом Федерации и уже через неделю подписан Президентом РФ. Причина проста — формальным инициатором социальной реформы было Правительство РФ, имеющее своих единомышленников среди большинства депутатов и сенаторов.

Предыстория

Идея отстранения государства от непосредственного участия в процессе реализации социальных гарантий давно витала в коридорах власти. Первой и неудачной попыткой создать посреднические структуры можно считать принятие Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Эти юрлица вправе осуществлять полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Однако на практике более чем за два года с момента вступления в силу названного правового акта на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. А на региональном уровне такие учреждения появлялись там, где власти проявляли инициативу. По признанию разработчиков Закона № 83-ФЗ, процессу создания и функционирования автономных учреждений препятствовал ряд факторов. К их числу относятся неоправданно сложная процедура создания «автономок» и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в свободное плавание.

Напомним, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия самого учреждения. Забегая вперед, отметим, что Закон № 83-ФЗ не предусматривает учет мнения существующих учреждений при решении вопроса об изменении их статуса.

Форма и содержание

Закон № 83-ФЗ представляет собой чрезвычайно большой по объему документ, форма которого, по нашему мнению, далека от совершенства. Бросается в глаза несоответствие его содержания наименованию, из которого следует, что речь должна идти исключительно о внесении изменений в действующие законодательные акты. Однако значительная его часть отведена положениям, назначение которых иное. Этот фрагмент можно условно назвать самостоятельным законом, регулирующим, в частности, вопросы финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений. Речь идет об обширной ст. 30, включающей 27 частей. Явно инородной выглядит в этой норме ее последняя часть о содержании трудового договора, заключаемого с руководителем учреждения.

Учитывая специфику решаемой проблемы, было бы логичным принять закон о бюджетных организациях нового типа, сконцентрировав в нем базовые положения о таких организациях. А вопросам внесения изменений в законодательство следовало посвятить отдельный правовой акт. Отход от обычной законотворческой практики привел к принятию документа, очень трудного для восприятия.

Инициаторы принятия Закона № 83-ФЗ пояснили, что он призван изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создать условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности. Вторая цель Закона № 83-ФЗ — создать новый тип государственных и муниципальных учреждений — казенных учреждений, статус которых по сути совпадает со статусом ныне действующих бюджетных учреждений с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

Новации

Закон изменяет 29 правовых актов. Отметим наиболее значимые новеллы, введенные в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, а также в Федеральный закон от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Бюджетное учреждение признается некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством полномочий соответствующих органов в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также иных сферах. Свою уставную деятельность указанное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями, которые формирует и утверждает орган, выполняющий функции и полномочия его учредителя. Такие задания обязательны для выполнения. Допускается возможность выполнения работ и оказания услуг сверх заданий как по основным, так и по иным видам деятельности.

Обратим особое внимание на новый порядок финансирования, которое будет осуществляться в виде субсидий из соответствующего бюджета.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание соответствующих услуг и выполнение работ, а также для определения объема субсидий на выполнение указанного задания.

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Указанное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным им за счет средств, выделенных собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимостью. По общему правилу остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление уставной деятельности будет существенно затруднено.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимости. При этом собственник имущества не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Закон № 83-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2011 г., предусматривает переходный период до 1 июля 2012 г., в течение которого должны быть приняты необходимые подзаконные правовые акты.

Комментарии

Бюджетные учреждения, переведенные на рыночные принципы функционирования, как того желают инициаторы принятия Закона № 83-ФЗ, превратятся в субъекты предпринимательской деятельности. Иначе просто не может быть. А главная цель предпринимательства — получение прибыли. Если спущенные учреждению задания будут ему выгодны, оно станет уделять им достаточное внимание наряду с другими видами деятельности. А при невыгодности обязаловки ограничится минимумом усилий в этой сфере, действуя на грани фола.

А теперь внимательно вчитаемся в текст пояснительной записки к законопроекту. В ней разъясняется, что данный проект направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление. Иначе говоря, государство не станет щедрее. Скорее наоборот. Рассчитывать на то, что бюджетные учреждения нового типа будут вкладывать заработанные на стороне деньги в невыгодную сферу деятельности, — не знать психологии предпринимателя. А это означает, что количество и качество так называемых бесплатных услуг и работ скорее всего понизится.

Реагируя на многочисленные возражения противников обсуждаемой реформы, Президент РФ перед подписанием Закона № 83-ФЗ провел специальное совещание. На нем Дмитрий Медведев задавал руководителям профильных министерств вопросы, суть которых сводится к одному: «Не будет ли хуже, как опасается народ?» Его горячо заверили, что все страхи напрасны, будет даже лучше. Конечно, прозвучавшие вопросы и ответы были чисто риторическими. Признание разработчиков закона в его вредоносности — это из области фантастики. Кроме того, ответ на заданные вопросы следовало искать не у чиновников, а в самом Законе № 83-ФЗ. И все же совещание проведено не зря. В случае чего можно легко найти крайних. Мол, злые бояре обманули доброго царя.

Примечательно, что неприятие Закона № 83-ФЗ объединило людей самой разной направленности. Среди них оказался и заместитель председателя Комитета Госдумы по образованию Олег Смолин. Он, в частности, считает, что, поскольку государственные задания будут формулировать чиновники, это приведет к росту коррупции. Депутат отметил, что технология хорошо известна: распил бюджетных средств плюс откат, то есть отчисление определенных процентов чиновнику за принятие выгодного решения. Самым значимым «протестантом» можно назвать, пожалуй, Председателя Совета Федерации Сергея Миронова, который заявил, что является категорическим противником Закона № 83-ФЗ. Он считает, что этот правовой акт по своей сути является «приговором неимущим». По его мнению, отказ государства от прямого финансирования большинства бюджетных учреждений и переход на субсидирование госзадания сделает платными многие социальные услуги, которые до сих пор были бесплатными.