Правила для цифровых «песочниц» станут гибче

Законопроект увеличивает максимальный срок действия ЭПР с трех до пяти лет, исходя из практики применения режима с 2021 г., показавшей недостаточность трехлетнего периода для полноценного тестирования сложных технологий и выработки итоговых регуляторных решений.

Также вводится возможность прекращения статуса участника ЭПР по его мотивированному обращению. По смыслу действующего регулирования участие в ЭПР является добровольным, поэтому прекращение участия по собственной инициативе возможно, однако в действующей редакции закона это было урегулировано не максимально прямо и подробно. В связи с этим предложение прямо закрепить отдельное основание прекращения статуса субъекта ЭПР — мотивированное обращение самого субъекта — видится логичным.

В совокупности поправки направлены на расширение сферы применения регуляторных «песочниц», снижение административных барьеров для технологических проектов и использование ЭПР не только как механизма временных исключений из действующего законодательства, но и как инструмента формирования новых правовых моделей.

Предлагаемые изменения в целом направлены на повышение адаптивности механизма ЭПР и его приведение в соответствие с фактической динамикой технологического развития. Они устраняют отдельные структурные ограничения действующей модели и могут способствовать более широкому использованию ЭПР как инструмента регуляторного тестирования.

Действующее законодательство предусматривает прекращение статуса участника ЭПР только по причинам, не зависящим от воли самого участника (ст. 12 Закона об ЭПР). Введение возможности добровольного отказа от участия в ЭПР позволит снизить регуляторные и экономические риски участников, повысив тем самым привлекательность режима для бизнеса.

Так, изменение критерия «нормативного барьера» позволит расширить применение механизма ЭПР на новые сферы. Это особенно актуально для быстроразвивающихся инноваций (ИИ), в отношении которых темпы развития законодательства сильно уступают темпам развития технологии.

Увеличение максимального срока ЭПР также выглядит оправданным, поскольку:

• внедрение инноваций зачастую требует длительной подготовки;

• как правило, конечная цель ЭПР — полномасштабное внед­рение инноваций и создание подходящего для них правового регулирования. В высокорисковых проектах (ИИ в медицине, технологии беспилотного транспорта и др.) крайне важно тщательное отслеживать результаты ЭПР, что также требует времени.

Закрепление права субъектов ЭПР на отказ от участия в ЭПР устраняет существующий пробел относительно возможности выхода из ЭПР. Несмотря на то что в ст. 4 Закона об ЭПР закреплен принцип добровольного участия в ЭПР, отсутствие заявления участника ЭПР в списке оснований для прекращения участия в ст. 12 Закона об ЭПР влечет правовую неопределенность как среди текущих участников ЭПР, так и среди организаций, желающих присоединиться к ЭПР.

Действующая редакция Закона об ЭПР исходит из того, что специальное регулирование, устанавливаемое программой ЭПР, возможно только в условиях конфликта применения инновации с действующим общим нормативным регулированием. В связи с этим инициатор в предложении на установление ЭПР обязан идентифицировать конкретные нормы, которые содержат ограничения (предписания, запреты, требования), препятствующие внедрению технологии, после чего такие нормы «выключаются» или модифицируются в рамках ЭПР при его одобрении.

При этом критически важным элементом для возможности «выключить» нормативные барьеры в федеральном законодательстве выступает так называемый закон-спутник, который устанавливает, какие конкретные нормы федеральных законов могут быть изменены или не применяться в рамках ЭПР. Если в рамках ЭПР требуется изменение иного законодательства, которое не поименовано в принятом «законе-спутнике», то необходимо принятие отдельного нового федерального «закона-спутника».

Законопроект предлагает расширить текущий подход к процедуре установления ЭПР. Ключевое изменение — прямое указание в законе на возможность установления ЭПР в ситуации, когда общее регулирование, относящееся к применению рассматриваемой цифровой инновации, вовсе отсутствует. Более того, среди целей установления ЭПР закрепляется не только «совершенствование», но и «разработка» общего регулирования по итогам проведения эксперимента. Содержательно нововведение выражается также в корректировке требований к программе ЭПР.

Если на данный момент она должна была содержать перечень положений законодательства, не подлежащих применению в рамках ЭПР, то в случае принятия законопроекта при установлении ЭПР будет допустимо указывать в программе на отсутствие актов общего регулирования в соответствующей сфере. Тем самым законодатель фактически признает возможность нормативного «пилотирования» в виде разработки правовых моделей с нуля в контролируемой среде эксперимента.

При этом нельзя не отметить, что законопроект в текущей его редакции не учитывает случай, когда в законодательстве уже есть нормы, предусматривающие «автоматическое» применение специального регулирования при условии факта установления ЭПР. В таких случаях правового барьера в действующем законодательстве не будет, но и говорить, что регулирование отсутствует, будет некорректно. Напротив, регулирование разработано, но для того, чтобы оно могло применяться, необходимо его «включить» посредством установления ЭПР.

В связи с этим дополнительно усовершенствовать законопроект могла бы норма о том, что в программе ЭПР допустимо указание не «на отсутствие актов общего регулирования, касающихся отношений в сфере цифровых инноваций…», а на отсутствие именно нормативных барьеров, как они понимаются в пояснительной записке к законопроекту.

Законопроект разработан в целях совершенствования механизмов применения ЭПР и предусматривает изменения в Закон № 258-ФЗ, который определяет цели и принципы ЭПР, круг их участников, а также регулирует отношения, связанные с установлением и реализацией ЭПР, включая изменение, приостановление, прекращение, мониторинг, оценку эффективности и результативности ЭПР (ч. 1 ст. 1 Закона № 258-ФЗ).

Одно из изменений, предлагаемых законопроектом, касается условий установления ЭПР (п. 3 ст. 1 законопроекта; ст. 6 Закона № 258-ФЗ). Одним из условий установления ЭПР является наличие так называемого нормативного барьера, то есть общего регулирования, содержащего требования, предписания, запреты и ограничения, при соблюдении которых внедрение цифровых и технологических инноваций невозможно или существенно затруднено (п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона № 258-ФЗ).

Законопроектом предусматривается исключение этого условия (п. 3 ст. 1 законопроекта). Иными словами, предлагается дополнить данную норму указанием на возможность установления ЭПР также в случаях, когда общее регулирование в соответствующей сфере отсутствует.

В пояснительной записке к законопроекту необходимость такого изменения обосновывается тем, что существующее ограничение сужает потенциал применения инноваций. В частности, ввиду отсутствия законодательных актов, регулирующих порядок функционирования и внедрения искусственного интеллекта, тестирование таких решений в рамках ЭПР в настоящий момент возможно только в тех областях, где регулирование уже сформировано. В отношении целого ряда перспективных направлений, включая обмен промышленными данными, регулирующая база в принципе не создана, что делает невозможным применение механизма ЭПР.

Очевидно, что высокие темпы развития цифровой отрасли в целом не позволяют выработать «гибкое» правовое регулирование для всего спектра технологий, поэтому экспериментальные правовые режимы (ЭПР) представляют собой некую «тихую гавань» для передовых технологических инициатив. В дополнение к сложившемуся регулированию в первом чтении принят законопроект, который вносит следующие изменения в Закон об ЭПР:

• отмена обязательного требования о наличии «нормативного барьера» для запуска эксперимента в рамках ЭПР;

• увеличение максимального срока действия ЭПР с трех до пяти лет;

• возможность для участников ЭПР выходить из эксперимента по собственному мотивированному обращению.

Данные поправки снимут ряд вопросов для участников тех областей, где правовое регулирование так и не сформировалось, расширят горизонты планирования инициатив.

С отменой требования о нормативном барьере ЭПР получает доступ к сферам, где общее регулирование пока не сформировалось. Там, где профильный законопроект уже в работе, режим становится инструментом подготовительного тестирования, а там, где законопроекта нет, становится инструментом первичного проектирования. Например:

К первой группе относится генеративный ИИ: законопроект об ИИ Минцифры прошел общественное обсуждение, его вступление в силу ожидается осенью 2027 г., и эксперимент позволяет заранее отработать распределение ответственности участников, маркировку результата и режим обучения моделей на данных. Сюда же попадают цифровая валюта и цифровые права, включая иностранные: внесенный правительством пакет вступает в силу с 1 июля 2026 г. и напрямую встраивается в инфраструктуру песочниц, для действующих субъектов режима Банка России предусмотрен упрощенный доступ к новой лицензируемой деятельности. Частично в эту же группу попадает токенизация реальных активов, однако гибриды «токен + физический актив» требуют состыковки с отраслевыми реестрами.

Вторая группа — сферы без законопроекта: обмен промышленными данными; цифровые «двойники» организаций, для которых стандарты описывают только модели изделий; нейроинтерфейсы вне медицинского применения, где коммерческая часть специального режима не имеет, а статус нейрофизиологических данных прямо не решен.

Снятие барьера открывает доступ, но не меняет процедуру: программа, экспертная группа, согласование с Минэкономразвития и отраслевыми ведомствами, акт правительства. Полный цикл для стартапа и малого бизнеса составляет не менее полугода. Критерии общественной пользы (постановление Правительства № 1750 от 17.10.2020) остаются оценочными; сокращенных сроков, упрощенных требований или льгот для МСП законопроект не вводит.

При равных процедурных издержках фактический отбор смещается в пользу крупных участников рынка и компаний с госучастием, для которых полугодовой цикл согласований не представляет никаких проблем и у которых больше ресурсов по реализации основных экспериментальных новинок по сравнению с небольшими стартапами.