Сельхозземли: остановит ли «расползание» городов и защитит ли плодородие почв новый закон о землеустройстве?

Действующее законодательство не учитывает актуальные изменения земельного, градостроительного законодательства, а также законодательства, регулирующего регистрацию и кадастровый учет недвижимости.

В результате при реализации девелоперских проектов и землепользовании не учитываются характеристики земель как природного ресурса. С одной стороны, это влечет нерациональное использование, сокращение числа и ухудшение качества плодородных земель, с другой стороны, — необоснованно препятствует застройке низкопродуктивных земель.

Законопроект стремится решить данные проблемы и обеспечить учет почвенно-климатических характеристик земель при планировании их использования на уровне градостроительной документации.

Новым является институт сельскохозяйственного зонирования. Предполагается выделение сельскохозяйственных территориальных зон в зависимости от пригодности земель для использования в сельскохозяйственном производстве. Проект предусматривает дифференциацию данных зон от особо ценных продуктивных сельскохозяйственных земель до непродуктивных.

Проект вводит понятие сельскохозяйственного регламента и определяет цели и виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель. Предусматривается утверждение Правительством РФ отдельного классификатора видов разрешенного использования для земельных участков сельскохозяйственного назначения. Иным нововведением проекта является необходимость разработки специального документа (проекта землеустройства) для перевода участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и для ряда случаев изменения вида разрешенного использования таких участков.

Проект уделяет особое внимание информационному обеспечению деятельности в области землеустройства. Информация, полученная в ходе проведения землеустройства, будет направляться в Государственный фонд данных, а в части сельскохозяйственных земель также в государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения (ЕФГИС ЗСН). Кроме того, предполагается создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, которая будет отображать границы сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения, а также их количественные и качественные характеристики.

Необходимо отметить, что на данный момент проект не в полной мере соответствует положениям Градостроительного кодекса. В нем указано, что сфера действия законодательства о землеустройстве не охватывает земли, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты, то есть проект не регулирует вопросы использования таких участков. Вместе с тем он допускает зонирование земель, используемых для ведения сельского хозяйства, не относящихся к угодьям и расположенных в границах земель иных категорий. Однако независимо от того, относятся ли подобные земли к категории земель сельскохозяйственного назначения или населенных пунктов, для них устанавливается градостроительный регламент, что фактически должно исключать их из сферы действия проекта.

В ряде положений указано, что схема землеустройства разрабатывается только в отношении земель сельскохозяйственного назначения федерального значения, при этом землеустроительная карта, не содержащая подобного ограничения, не должна противоречить схеме землеустройства. Вместе с этим само по себе отнесение указанных документов к документам стратегического планирования представляется неточным, поскольку фактически они сконструированы по модели документов территориального планирования и зонирования, а также требуют проведения публичных слушаний при их утверждении или изменении. Вероятно, логика наделения землеустроительной документации указанным статусом направлена на ее «возвышение» над градостроительной.

Как правило, с момента начала процедуры разработки до принятия законопроект претерпевает значительное число изменений. Таким образом, вероятно, указанные недостатки будут устранены в рамках дальнейшей работы над проектом.

В целом проект должен восполнить пробелы регулирования, обеспечить сохранение использования земель агропромышленного комплекса в соответствии с их назначением, снизить число необоснованных изменений их категории и назначения, а также повысить уровень их охраны.

Несмотря на одинаковое понимание термина землеустройства как в законопроекте, так и в действующей редакции закона, содержание законопроекта во многих вопросах шире. Так, он вводит новые понятия (объекты агропромышленного комплекса, Схема землеустройства территории РФ), новые виды землеустроительной документации (Схема землеустройства территории РФ, Землеустроительная карта (схема) территории субъекта РФ).

Предполагается введение сельскохозяйственного зонирования — это установление сельскохозяйственных территориальных зон и сельскохозяйственных регламентов на землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий.

Также законопроект устанавливает соотношение земле­устройства, территориального планирования и градостроительного зонирования: не допускается противоречие документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территории, землеустроительной документации, содержащейся в Государственном фонде данных (ведется Роскадастром), а также в ЕФГИС ЗСН (п. 2 ст. 6 законопроекта).

Помимо этого, законопроект предусматривает разработку правил сельскохозяйственного землепользования, которые будут включать в себя: сельскохозяйственный регламент и карту сельскохозяйственного зонирования, на которой будут отображаться границы и площади сельскохозяйственных территориальных зон (п. 14 ст. 20 законопроекта).

Сельскохозяйственный регламент будет определять виды разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (кроме тех, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты) (п. 15 ст. 20 законопроекта).

Для выбора ВРИ правообладателю будет необходимо направить заявление о внесении в ЕГРН сведений о выбранном ВРИ из числа предусмотренных сельскохозяйственным регламентом (п. 22 ст. 20 законопроекта).

Переходные положения законопроекта предусматривают, что по истечении трех лет со дня утверждения схемы землеустройства и землеустроительных карт (схем) субъектов РФ не допускается внесение в документы территориального планирования, ПЗЗ и документацию по планировке территории изменений, предусматривающих изменение функционального назначения земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (п. 3 ст. 30 законопроекта).

Кроме того, по истечении трех лет со дня вступления в силу законопроекта, если не будут утверждены землеустроительные карты (схемы) субъектов РФ, не допускается:

• перевод земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, в другую категорию;

• изменение ВРИ земельных участков сельскохозяйственного назначения, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, соответствующего целям использования сельскохозяйственных угодий на иной ВРИ, не соответствующий целям использования сельскохозяйственных угодий; включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 4 ст. 30 законопроекта).

Таким образом, предлагаемые изменения направлены на то, чтобы определить круг земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков, предоставленных для сельскохозяйственного использования и сохранить использование указанных земель именно для сельского хозяйства и предотвратить их нецелевое использование или перевод в иные категории земель.

Очевидно, что земли сельскохозяйственного назначения, особенно сельскохозяйственные угодья представляют ценный земельный ресурс, за которым нужно следить и оберегать его, одновременно с этим, существующая реальность такова, что расширение населенных пунктов зачастую происходит именно за счет перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов и их дальнейшую застройку, поэтому представляется, что в регулировании указанного вопроса необходимо учитывать как необходимость сохранения земель сельскохозяйственного назначения, так и неизбежность расширения территорий населенных пунктов.

В первую очередь стоит отметить детализированность внесенного на обсуждение законопроекта, которая, в отличие от действующей редакции, не только устанавливает общие принципы и цели проведения землеустройства, но и регламентирует основания, порядок проведения конкретных мероприятий, позволяющих достичь рационального использования земель и сохранения их ценных свойств. Важнейшей новеллой законопроекта в этой связи является ранее отсутствовавшая цифровизация землеустроительной документации. Так, в состав указанной документации теперь включаются Схема землеустройства территории Российской Федерации и Землеустроительная карта.

Новые виды землеустроительной документации призваны аккумулировать все необходимые сведения о землях сельскохозяйственного назначения: сведения о видах разрешенного использования таких земель, их основные характеристики, местоположение, а также иные существенные сведения, обозначенные в ч. 4 ст. 19 и ст. 20 законопроекта, призванные обеспечить эффективное использование и восстановление качественных характеристик земель.

Важным этапом цифровизации информации о землях сельскохозяйственного назначения является положение о том, что вся действующая землеустроительная документация согласно положениям законопроекта должна включаться в Государственный фонд данных и ЕФГИС ЗСН.

Государственный фонд данных задумывается законодателем как открытая база данных, призванная обеспечить доступ к информации о проведении землеустройства. Так, заинтересованные в получении таких сведений физические и юридические лица смогут получить их из фонда данных за плату. Кроме того, законопроект предусматривает создание некого аналога действующей в настоящее время публичной кадастровой карты — Единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, воспроизводящей их границы, количественные и качественные характеристики. Такая карта-схема также должна быть отражена в ЕФГИС ЗСН.

Предложенный законопроект отражает комплексный и внимательный подход к учету и использованию земель, являющихся особо ценными для ведения сельскохозяйственной деятельности, и направлен на переход от экстенсивного освоения земель к интенсивному, что, безусловно, заслуживает поддержки. Кроме того, положения законопроекта позволяют создать единую, прозрачную и доступную для заинтересованных лиц систему землеустройства, определяющую четкие правила использования земель как ресурса, особо ценного для сохранения благосостояния общества.

Одним из главных нововведений является сельскохозяйственное зонирование. Землеустроительные карты субъектов должны будут содержать правила сельскохозяйственного землепользования, которые, в свою очередь, будут включать сельскохозяйственные регламенты и карту зонирования.

Такие регламенты аналогично правилам землепользования и застройки определят требования к предельным размерам, виды разрешенного использования земельных участков сельхозназначения и земельных участков иных категорий, используемых или предоставленных для сельского хозяйства. Помимо этого, регламенты будут содержать перечень обязательных и рекомендуемых мелиоративных мероприятий, а также мероприятий по восстановлению плодородия почвы.

В качестве одного из основных принципов законодательства о землеустройстве в проекте обозначена обязательность учета землеустроительной документации при утверждении и принятии в том числе документов территориального планирования, зонирования и документации по планировке территории. Отдельно отмечается, что противоречие данных документов и документации друг другу не допускается.

Одной из основных задач законопроекта является создание единого реестра сельхозземель, который будет содержать сведения об их состоянии и данные о проведенных землеустроительных работах, а также служить основой и источником для последующих работ. Для этого потребуется дальнейшая цифровизация, начатая Минсельхозом в 2022 г., и систематизация всей информации о сельхозземлях, что займет много времени. Но цель этого прозрачна: законодатель намерен обеспечить контроль и надзор за соблюдением назначения сельскохозяйственных земель и земельных участков при их использовании.

Cреди основных причин подготовки нового закона в пояснительной записке называются: нерациональное использование сельскохозяйственных земель и постоянное сокращение уровня плодородия и площади пригодных для сельскохозяйственного производства земель, что создает условия для необоснованного и бесконтрольного выбытия таких земель из сельскохозяйственного оборота, в том числе под застройку. В связи с этим законопроект уделяет особое внимание регулированию проведения землеустройства в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий.

Так, важным разделом землеустроительных карт (схем) субъектов Российской Федерации, разработка которых предусматривается законопроектом, являются правила сельскохозяйственного землепользования с границами сельскохозяйственных территориальных зон, а также сельскохозяйственными регламентами, которые, в частности, определяют виды разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и содержат требования к предельным размерам таких земельных участков, их конфигурации и расположению.

В этой связи необходимо также отметить, что законопроект закрепляет в качестве одного из принципов законодательства о землеустройстве обязательность учета землеустроительной документации при принятии решений об утверждении (изменении) градостроительной документации, а также недопустимость противоречия такой градостроительной документации землеустроительной документации, из чего можно сделать вывод о приоритете последней.

Одним из видов землеустроительной документации является проект землеустройства, который, в частности, должен разрабатываться в случае перевода сельскохозяйственных земель в другую категорию или изменения их вида разрешенного использования. В данном случае необходимо также внесение соответствующих изменений в землеустроительную карту (схему) субъекта Российской Федерации. При осуществлении данных мероприятий не допускается снижение объемов производства сельскохозяйственной продукции в границах соответствующего субъекта Российской Федерации.