Управление Роспотребнадзора отказало обществу (хлебозаводу) в установлении санитарно-защитной зоны (далее – СЗЗ) в границах, предусмотренных проектом. Согласно проекту СЗЗ она частично налагалась на соседние земельные участки, что означало ограничения в их использовании (запрещено размещение жилых зданий, объектов образовательного и медицинского назначения и пр.). Чьим интересам отдать предпочтение, разбирался Верховный суд.
Отказывая в установлении СЗЗ, административный орган усмотрел противоречие с подп. «а» п. 5 Правил установления СЗЗ, утвержденных постановлением Правительства РФ № 222 от 03.03.2018 (далее — Правила № 222), согласно которому в границах СЗЗ не допускается размещение земельных участков для жилой застройки, объектов образовательного назначения и подобных объектов (Определение ВС РФ от 28.12.2022 № 305-ЭС22-14342).
Суд первой инстанции посчитал отказ правомерным, указав, что СЗЗ не могут устанавливаться индивидуальным проектом вразрез с утвержденным генеральным планом города, с правилами землепользования и застройки и другими документами территориального планирования. Несоответствие проекта СЗЗ документам территориального планирования, по мнению суда, являлось достаточным основанием для отказа в принятии решения об установлении СЗЗ. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили решение без изменения.
Как предлагает решить проблему ВС РФ
ВС РФ не согласился с нижестоящими судами, подчеркнув, что СЗЗ является защитным барьером, обеспечивающим безопасность населения при эксплуатации объекта, а земельное и градостроительное законодательство основаны на приоритете охраны жизни и здоровья, учете экологических факторов при осуществлении градостроительной деятельности.
Данную логику ВС РФ среди прочего подтверждает следующим.
Одним из оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки как раз является установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории (п. 5 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ).
Кроме того, собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ, до 01.10.2021 обязаны обратиться в уполномоченные органы, с заявлениями об установлении СЗЗЗ или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением документов, предусмотренных положением о СЗЗ (действующая редакция ч. 13 ст. 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ).
Пунктом 2 Правил № 222 определено, что в течение 2 лет с момента установления СЗЗ виды разрешенного использования земельных участков в границах СЗЗ и расположенных на них объектов должны быть приведены в соответствие с установленной СЗЗ.
Таким образом, ВС РФ высказал позицию о том, что установленное территориальное планирование само по себе не может препятствовать установлению СЗЗ, если она объективно необходима для функционирования объекта.
Достаточно интересно, что в подп. «в» п. 27 Правил № 222 прямо указано такое основание для отказа в установлении СЗЗ, как несоответствие содержащихся в проекте СЗЗ ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям, установленным п. 5 Правил № 222. Однако ВС РФ уходит от ответа на вопрос, применима ли данная норма к обстоятельствам дела, сославшись на то, что Роспотребнадзор в своем решении прямо не указал на данное основание для отказа, а потому не может приводить его и впоследствии в рамках судебного спора. ВС РФ также напомнил, что перечень оснований для отказа не может быть истолкован расширительно и является закрытым. При этом, что именно имело в виду Правительство РФ при включении в Правила № 222 подп. «в» п. 27, остается неясным.
Чей интерес в приоритете: правообладателя объекта, требующего СЗЗ, или соседнего участка, имеющего противоречащие СЗЗ планы застройки?
В российской практике довольно распространены ситуации, когда объект создан и функционирует уже десятки лет, но СЗЗ устанавливается гораздо позже, при этом вокруг уже построены или запланированы к строительству иные объекты. Правообладатели окружающих объектов зачастую могут не знать о СЗЗ, поскольку далеко не все СЗЗ и иные зоны с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ) на текущий момент внесены в ЕГРН или в принципе установлены, что является серьезной проблемой.
Проблема, разрешенная ВС РФ, заключалась в следующем: с одной стороны, есть хлебозавод, которое по законодательству требует установления СЗЗ в целях безопасности, с другой — уже запланированный в рамках реализации Программы реновации жилищного фонда г. Москвы проект жилой застройки в пределах данной СЗЗ. Оснований снести хлебозавод, очевидно, нет, при этом оставить его без СЗЗ, обеспечивающей интересы безопасности, также недопустимо. Таким образом, ВС РФ, по сути, делает выбор воспрепятствовать будущей жилой застройке, поскольку она должна учитывать обязательные к установлению СЗЗ и иные ЗОУИТ, даже если они не установлены и не внесены в публичный реестр (ЕГРН)1.
В иных формах данная проблема проявлялась в практике ВС РФ и ранее, например в ситуации наложения охранных зон и минимальных расстояний трубопроводов на жилую застройку. Во многом проблема возникает из-за отсутствия публичности сведений о ЗОУИТ в ЕГРН. При наличии постоянных отсрочек законодателем внесения всех ЗОУИТ в ЕГРН исчерпывающая информация о них отсутствует. Проверив по ЕГРН предоставленный для застройки участок, вы можете не обнаружить полноценной информации о ЗОУИТ. Как следствие, споры по аналогичным ситуациям, когда в отсутствие знания о ЗОУИТ уже построены здания или уже сделано инвестирование в строительство, будут возникать вновь.
В анализируемом деле ВС РФ возлагает риск незнания о потенциальной СЗЗ на лиц, планировавших жилую застройку. Последствием данной практики является то, что при принятии решения о выборе участка застройщик должен оценивать окружающую обстановку, в том числе наличие объектов, требующих СЗЗ, при этом необходимо провести более масштабное исследование, нежели простое и удобное ознакомление со сведениями об ограничениях в ЕГРН. В анализируемом деле правообладатель соседнего участка, не проведя подобного исследования, будет вынужден отказаться от своих планов.
Какую защиту предусматривает закон для инвестора-застройщика соседнего участка?
В соответствии с п. 32 Правил № 222, подп. 4.1 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ, ч. 8 ст. 57.1 ЗК РФ правообладатель соседнего участка или объекта на нем вправе требовать компенсации убытков.
Ответчиком будет выступать собственник или иной правообладатель объекта, требующего СЗЗ, а если речь идет о будущем объекте, то застройщик. При отсутствии таковых иск следует предъявлять к уполномоченному органу. Нельзя сказать, что доказывание убытков в подобной ситуации является «простым» на практике, но, по крайней мере, существует установленный законом способ защиты.
1 См., напр., Определение ВС РФ от 19.01.2016 № 11-КГ15-33.