В Постановлении КС РФ от 13.10.2022 № 43-П (далее – Постановление) КС РФ фактически разрешил противоречие между пп. «а» п. 10 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства <…>, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 160 (далее – Правила), запрещающим строительство, капитальный ремонт, реконструкцию или снос зданий и сооружений в пределах охранных зон без согласования сетевых организаций и п. 3 ст. 106 ЗК РФ, запрещающим требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зон с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ).
В этом материале рассмотрим, как это может отразиться на землевладельцах.
При рассмотрении этого дела КС РФ затронул особо актуальную проблему для владельцев земельных участков – ограничение в использовании земельного участка в связи с установлением ЗОУИТ.
Так как институт ЗОУИТ законодательно закреплен в ЗК РФ лишь в 2019 году, многие землепользователи до сих пор не понимают правовых последствий установления на участке такой зоны, а некоторые могут об этом даже и не знать.
Если земельный участок входит в ЗОУИТ, то на него распространяются все присущие этой ЗОУИТ ограничения несмотря на то, что, например, назначение участка – для сельскохозяйственного производства, а ВРИ – для садоводства. Таким образом, при приобретении прав на земельный участок необходимо обращать особое внимание не только на назначение земельного участка и ВРИ, но и на наличие или отсутствие ЗОУИТ.
В связи с этим по сути КС РФ при рассмотрении этой жалобы отвечал на главный вопрос: нужно ли согласовывать строительство на земельном участке в границах охранной зоны объекта электроэнергетики с сетевой организацией?
Проблема переходных норм урегулирования вопроса
Отвергая ссылки на неприкосновенность частной собственности и свободную реализацию права собственности на землю, КС РФ напомнил о неабсолютном характере права собственности на землю и возможности установления ограничений в публичных целях.
Глава IX ЗК РФ указывает на цели установления ЗОУИТ, среди которых, например, безопасная эксплуатация объектов энергетики и вытекающая из нее - защита жизни и здоровья граждан. Охранная зона объектов электроэнергетики относится к ЗОУИТ в соответствии со ст. 105 ЗК РФ. Для каждого из видов ЗОУИТ устанавливаются ограничения по использованию земельных участков, которые полностью или частично в него входят, вне зависимости от категории земель и ВРИ – именно на эти ограничения права собственности на земельные участки «в публичных целях» указывает КС РФ.
Правила устанавливают такие ограничения именно для ЗОУИТ – охранных зон объектов энергетики. До вступления в силу Правил ограничения для таких объектов устанавливались Правилами охраны электрических сетей напряжением до 1000 вольт (утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 11.09.1972 № 667) и Правилами охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт (утверждены Постановлением Совета Министров СССР от 26.03.1984 № 255). КС РФ отметил, что оба этих акта содержали норму о необходимости согласования строительства на земельных участках, входящих в охранную зону.
Так, институт предварительного согласования строительства на земельных участках в границах охранных зон объектов энергетики, утвердившийся в российской правовой системе более полувека назад, соответствует положениям Конституции РФ о возможности ограничения права собственности на земельный участок в соответствии с федеральным законом, а в связи с требованием обязательной мотивировки причин отказа электросетевой организации в согласовании строительства и возможности оспаривания такого решения в судебном порядке – в достаточной мере обеспечивает баланс публичных и частных интересов.
Конституционным Судом РФ не мог быть проигнорирован факт того, что нормы в ЗК РФ о ЗОУИТ были приняты лишь в 2018 году, в то время как Правила действуют с 2009 года, а сам институт предварительного согласования – с 1972. Неоднократно отмечается по всему тексту Постановления, что норма ЗК РФ о запрете требовать согласования является общей. КС РФ приводит примеры, когда законодатель отступает от этого общего правила, подчеркивая, что согласование строительства с электросетевой организацией не является единственным исключением. Например, для зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов также требуется согласие собственника таких объектов для строительства. Аналогичное правило установлено для строительства на земельных участках, входящих в приаэродромную территорию.
КС РФ приходит к ключевому аргументу своей позиции: регулирование правоотношений по согласованию строительства в ЗОУИТ только через федеральные законы, которые не могут по своей природе охватывать все возможные ситуации, недопустимо, так как ведет к негативным последствиям для безопасности граждан в первую очередь.
«Отсутствие - как общее правило - необходимости предварительно согласовывать размещение зданий в соответствующих зонах с собственниками объектов, в целях охраны которых установлены такие зоны, не исключает учета мотивированной нормативными требованиями позиции этих собственников (владельцев) органами публичной власти при решении ими в ходе рассмотрения заявлений (уведомлений) заинтересованных лиц вопроса о возможности строительства или реконструкции в таких зонах» - подчеркивает КС РФ.
КС РФ также отметил, что правовое регулирование строительства в границах ЗОУИТ сейчас находится в переходном положении. Необходимость согласования строительства с собственником объекта электроэнергетики, согласно Правилам, действительно противоречит положениям ЗК РФ о запрете такого согласования. Однако полный отказ законодателя от необходимости согласования строительства возможен лишь с утверждением перечней конкретных, исчерпывающих ограничений использования земельных участков, которые в отношении зон охраны объектов энергетики еще не приняты. Отмечена попытка установления таких перечней проектом Постановления Правительства, подготовленным Минэнерго в 2018 году, вместе с принятием которого Правила утратили бы силу, однако этот проект не был утвержден.
Главные выводы КС РФ
До введения в действие положений об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства отказ от порядка согласования строительства с собственниками объектов электроэнергетики несет в себе риск нарушения надежной и безопасной работы этих объектов, ставящий под угрозу жизнь и здоровье граждан.
Основываясь на этом, КС РФ принял следующее решение:
1. Спорная норма имеет временный характер до введения в действие положения об охранных зонах объектов электросетевого хозяйства;
2. Получение застройщиком предварительного письменного согласования сетевой организации не является обязательным условием подачи застройщиком заявления о выдаче разрешения на строительство или уведомления в уполномоченный орган власти о планируемом строительстве или реконструкции здания или сооружения;
3. При необходимости уполномоченный орган самостоятельно обращается к сетевой организации за получением такого согласования;
4. Отказ сетевой организации должен быть мотивирован;
5. После принятия положения об охранных зонах объектов электроэнергетики застройщик может подать такое заявление повторно;
6. Полученное застройщиком разрешение на строительство до вступления в силу положения не может быть отозвано после принятия положения;
7. Судам при рассмотрении требования об отмене решения об отказе необходимо содержательно оценивать основания такого отказа, не ограничиваясь только критериями соблюдения процедуры и ссылкой на нормативное требование получить решение сетевой организации о согласовании.
8. Правительству РФ - внести изменения в действующее правовое регулирование, установив в положении об охранных зонах объектов электроэнергетики порядок, исключающий получение предварительного письменного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства.
Что это значит для землевладельцев?
Что касается самого решения КС РФ, Конституционный суд сделал поистине ценные выводы для правообладателей земельных участков: теперь не нужно самим обращаться к электросетевой организации за согласованием строительства, уполномоченный орган сделает это сам, а в случае отказа в согласовании - суд должен будет рассматривать правомерность отказа не только критериями соблюдения процедуры и ссылкой на нормативное требование получить решение сетевой организации о согласовании, а содержательно оценивать основание такого отказа.
Конечно, главное из решения КС РФ – поручение Правительству РФ принять положение об охранных зонах объектов электроэнергетики, исключающее предварительное письменное согласование строительства в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства. Указав на временный и переходный характер ныне действующих правовых норм, КС РФ не установил предельные сроки принятия соответствующего положения, оставив правообладателей и застройщиков в состоянии ожидания.
Читайте также по этой теме:
Права и риски застройщика в свете строительства в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства: как ему оспорить отказ в выдаче разрешения на строительство? Источник: https://www.eg-online.ru/article/461568/
Конституционный суд сбалансировал процесс согласования строительства вблизи линий электропередачи. Источник: https://www.eg-online.ru/article/461156/