Юридическим и физическим лицам запрещено без письменного решения о согласовании сетевых организаций строительство или реконструкция в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства (подп. «а» п. 10 Постановления Правительства РФ от 24.02.2009 № 160, которым утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, далее — Правила). Заявитель решил оспорить данное положение в КС РФ (подробнее о деле см. по ссылке).
Однако из анализа Постановления КС РФ от 13.10.2022 № 43-П, принятого по результатам рассмотрения жалобы, следует, что проблема с согласованием у сетевых организаций гораздо шире и состоит в отсутствии последовательного нормативного регулирования, касающегося зон с особыми условиями использования территории (далее — ЗОУИТ).
Рассмотрим эту проблему подробнее.
В постановлении КС РФ указал, что принятые в 2009 году Правила определяют порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особые условия использования земельных участков, расположенных в пределах таких зон, для обеспечения безопасного функционирования и эксплуатации этих объектов. Правила требуют получения от сетевой организации разрешения на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию или снос зданий. Также Правила предусматривают порядок получения такого разрешения и возможность оспаривания отказа в его выдаче в судебном порядке.
На чем еще сделал акцент КС РФ в постановлении
Вместе с тем с принятием Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ существенно изменилось регулирование условий и порядка деятельности в ЗОУИТ. В частности, была введена норма п. 3 ст. 106 ЗК РФ, запрещающая требовать согласования на размещение зданий и сооружений или осуществление иных видов деятельности в границах ЗОУИТ. Сохранились исключения для ее применения (в части размещения объектов в охранных зонах магистральных или промышленных трубопроводов, подзонах приаэродромных территорий), однако они не распространяются на охранные зоны объектов электроэнергетики.
Отдельно КС РФ отметил, что введение п. 3 ст. 106 ЗК РФ было обусловлено новым регулированием в этой сфере, которое предусматривает (п. 1, 2 ст. 106 ЗК РФ):
а) принятие Правительством РФ положения в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий с указанием подробного перечня ограничений использования земельных участков в этих зонах (исключение составляют зоны, возникшие в силу федерального закона);
б) при определении перечня ограничений должны устанавливаться:
• исчерпывающие перечни видов зданий, сооружений и их разрешенного использования и/или
• требования к параметрам зданий и сооружений, размещение которых допускается либо запрещается в границах зоны, и/или
• требования к зданиям и сооружениям, размещение которых допускается в границах зоны, исходя из оценки их влияния на объект/территорию, для охраны которых установлена зона, либо из оценки влияния объекта/территории на размещаемые здания и сооружения — при условии, что оценка соответствия данным требованиям может быть предметом экспертизы проектной документации, а также
• исчерпывающий перечень видов деятельности, которые допускаются или запрещаются в границах зоны;
в) решения об установлении ЗОУИТ должно содержать конкретные ограничения, установленные либо федеральным законом, либо вышеуказанными положениями, и включение каких-либо иных ограничений не допускается.
Таким образом, отказ законодателя от механизма согласования застройщиком размещения объектов капитального строительства в пределах ЗОУИТ неразрывно связан с принятием Правительством РФ соответствующих положений о ЗОУИТ, которые будут содержать в себе исчерпывающее регулирование по вопросу допустимости размещения тех или иных объектов.
Применительно к зонам охраны электроэнергетики такое положение не утверждено. Продолжают действовать Правила 2009 года, которые предусматривают старый механизм регулирования.
Дилеммы конституционных и регуляторных норм
Рассуждая о балансе интересов, КС РФ отмечает, что такая модель регулирования, как получение предварительного согласования на размещение объектов в границах ЗОУИТ, не противоречит Конституции РФ, но и не соответствует выбранному законодателем в 2018 году вектору на отказ от подобного механизма регулирования.
Поскольку в данной части было выявлено промедление со стороны публичной власти, Конституционный Суд был вынужден дать собственное толкование применения подп. «а» п. 10 Правил, в соответствии с которым:
• получение застройщиком предварительного письменного решения сетевой организации о согласовании строительства/реконструкции здания не является обязательным условием подачи заявления о выдаче разрешения на строительство или уведомления в уполномоченный орган власти о планируемых строительстве/реконструкции здания/сооружения;
• обязанность получения такого согласования возлагается на уполномоченный орган власти после получения заявления застройщика о выдаче разрешения на строительство, при этом нормативно установленный срок выдачи разрешения на строительство или направления уполномоченным органом власти обратного уведомления застройщику продлевается на нормативно установленный срок рассмотрения сетевой организацией уведомления о согласовании строительства/реконструкции здания/сооружения;
• для данных ситуаций не действует правило о том, что ненаправление уполномоченными органами в нормативно определенный срок уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве/реконструкции параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) о недопустимости их размещения на земельном участке считается согласованием данными органами строительства/реконструкции;
• отказ сетевой организации в согласовании планируемых строительства/реконструкции здания/сооружения может быть обоснован только указанием на конкретный предотвращаемый таким отказом риск для объектов электросетевого хозяйства, жизни, здоровья, имущества юридических или физических лиц; данный отказ не препятствует подаче застройщиком нового уведомления после вступления в силу положения об охранных зонах объектов электроэнергетики, утверждаемого Правительством РФ.
Таким образом, видно стремление Конституционного Суда хотя бы частично переложить бремя получения согласований у сетевых компаний с застройщиков на органы публичной власти. Другое дело, что по существу процедура не меняется, и те действия, которые застройщик вынужден был выполнять до обращения за разрешением на строительство самостоятельно, теперь будут включены в саму процедуру получения данного разрешения.
Критерии для отказа в согласовании сетевых организаций
Уточняя существующий порядок, КС РФ фактически вводит более четкие критерии для отказа в согласовании, которые отличаются от уже существующих в сторону большей конкретизации.
Если абз. 4 п. 12 Правил предусматривает необходимость сетевой компании указывать на то, как размещение объекта будет нарушать требования, установленные нормативными правовыми актами, и как это может повлечь нарушение функционирования объектов электросетевого хозяйства, то КС РФ предписывает указывать в отказе конкретный риск для электросетевого хозяйства или для жизни/здоровья граждан в случае размещения объекта в границах ЗОУИТ.
Отсутствие должной мотивировки отказа в размещении является распространенной проблемой, на что обращал внимание в том числе и Верховный Суд РФ в Кассационном определении от 16.03.2022 № 5-КАД21-65-К2. Таким образом, толкование, предложенное Конституционным Судом, можно приветствовать в надежде, что проблема немотивированных отказов уйдет в прошлое.
Что делать застройщикам в этом случае?
Для упрощения позиции застройщиков при оспаривании отказов в выдаче разрешений на строительство в этой сфере Конституционный Суд указал, что суд обязан содержательно оценивать основания такого отказа, не ограничиваясь только критериями соблюдения процедуры и ссылкой на нормативное требование получить решение сетевой организации о согласовании.
Следовательно, теперь отказы в выдаче разрешений на строительство, обусловленные исключительно отказом сетевой организации в согласовании размещения объекта, можно напрямую обжаловать в суде, не боясь получить формальный отказ только из-за отсутствия такого согласия от сетевой организации.
Кроме того, Конституционный Суд также указал на несколько «переходных» положений:
• разрешение на строительство, полученное застройщиком до вступления в силу нового положения об охранных зонах объектов электроэнергетики, утверждаемого Правительством РФ, не может быть отозвано после вступления в силу данного положения;
• применение нового толкования пп. «а» п. 10 Правил является временной мерой до введения в действие соответствующих положений об охранных зонах объектов электроэнергетики.
В заключение КС РФ в постановлении обратил внимание на главную проблему существующей ситуации — отсутствие соответствующего положения об охранных зонах объектов электроэнергетики, которое сочеталось бы с новым регулированием. Хочется верить, что Правительство РФ исполнит указание Конституционного Суда и в кратчайшие сроки примет необходимые акты — особенно с учетом того, что проект нового положения об охранных зонах объектов электроэнергетики был опубликован еще в 2018 году.