Под занавес уходящего 2020 г. был принят Федеральный закон № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий», который полностью меняет правила игры для развития застроенных и незастроенных территорий. Насколько внесенные изменения концептуальны, читайте в нашем материале.
Поправки к Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее — ГСК РФ) в части комплексного развития территорий, которые предусматривают новые правила освоения застроенных и незастроенных территорий, вступили в силу 30 декабря 2020 г.
Новеллы, призванные создать правовые механизмы для всероссийской реновации жилого и нежилого фонда, а также для активизации проектов greenfield, превзошли ранее существовавшие градостроительные институты развития и освоения территорий как по масштабу рисков для правообладателей недвижимости, так и по набору возможностей тех же правообладателей и инвесторов, направленных на обновление жилой и нежилой застройки.
С точки зрения механики произошло буквально следующее: глава 5.1 ГСК РФ, содержавшая палитру из трех институтов — развития застроенных территорий, комплексного освоения территорий и комплексного развития территории — утратила силу, а на замену ей пришла глава о комплексном развитии территории. Что изменилось с концептуальной, содержательной точки зрения?
Зоны КРТ: уже рудимент или еще в игре?
Когда речь идет о развитии (освоении) территории, то одним из ключевых является вопрос о том, что это за территория: в каких границах осуществляется освоение (развитие), каков порядок их установления и возможности их отмены (изменения).
Ранее, утратившими силу положениями ГСК РФ, предусматривалось следующее.
Развитие застроенных территорий осуществлялось в границах элемента планировочной структуры или его части, в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей, при условии, что в таких границах расположены аварийные или подлежащие сносу по адресным программам многоквартирные дома. Таким образом, сфера применения данного института сводилась к обновлению территории, застроенной многоквартирными домами.
Комплексное освоение территории осуществлялось в границах земельного участка, предоставленного в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном освоении территории, или в границах земельных участков, образованных из такого земельного участка.
Комплексное развитие территории (далее — КРТ) осуществлялось в границах земельных участков соответствующих правообладателей, которые заключили договор о комплексном развитии территории (в случае развития по инициативе правообладателей) или в границах территории, определенной органом местного самоуправления (в случае развития по его инициативе).
При этом в соответствии с ч. 7 ст. 9 Закона № 373-ФЗ1 в целях осуществления деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории в правилах землепользования и застройки (далее — ПЗЗ) должны быть установлены территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию.
После принятия Закона № 373-ФЗ, предусмотревшего изначальное появление в ГСК РФ института КРТ, в ПЗЗ ряда регионов России начинают появляться так называемые «зоны КУРТ»/«зоны КРТ». Фактически законодатель требовал в этой части искусственного установления границ территорий, подлежащих комплексному развитию. В судебной практике встречаются примеры, когда готовность частного инвестора осуществить освоение (развитие) территории сталкивается с формальным требованием осуществить развитие всей территории, определенной муниципальным органом, а не ее части (см., например, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.02.2020 № Ф09-10141/19 по делу № А60-14477/2019).
В этом смысле нельзя не согласиться с мнением Э.К. Трутнева о том, что такой подход «отвергает упреждающее пространственно-экономическое моделирование, а по причине такого отвержения обречен негативно воздействовать на практику применения институтов комплексного развития территорий»2.
Сейчас ч. 5.2 ст. 30 ГСК РФ предлагает нам совершенно другой подход: если субъект РФ не установил иные правила, решение о комплексном развитии территории может быть принято в отношении территории:
-
которая в соответствии с ПЗЗ не определена в качестве такой территории, либо
-
границы которой не совпадают с границами территории, определенной в ПЗЗ в качестве территории, подлежащей комплексному развитию.
Таким образом, теоретически решение о КРТ может быть принято в отношении любой территории, вне зависимости от ее искусственного отображения в ПЗЗ.
Такой подход можно назвать прорывом в сравнении с подходом Закона № 373-ФЗ. Однако есть и «обратная сторона медали»: комплексное развитие территорий фактически является формой «расчистки» территории от объектов недвижимости. И если ранее правообладатели недвижимости могли спать спокойно, зная, что их недвижимость не попадает в зону КУРТ в соответствии с ПЗЗ, а значит, принудить к осуществлению капитальных вложений в развитие или изъять недвижимость местные органы не вправе (во всяком случае на основании положений о КРТ), то теперь этот сон наяву нельзя назвать спокойным: необходимы новые ресурсы и подходы в оценке рисков попадания недвижимости в зону развития.
Виды и объекты КРТ
ГСК РФ в ч. 1 ст. 65 предусматривает следующие виды комплексного развития:
-
КРТ жилой застройки;
-
КРТ нежилой застройки;
-
КРТ незастроенной территории;
-
КРТ по инициативе правообладателя.
Обозначим, правообладателям каких объектов уже сейчас потенциально стоит оценить риски попадания в зону КРТ.
КРТ жилой застройки
Во-первых, это аварийные и подлежащие сносу многоквартирные дома. По сути это положение не ново: оно представляет собой субститут утратившего силу института развития застроенных территорий, а порядок признания дома аварийным утвержден правительством России уже 15 лет назад.
Во-вторых, это многоквартирные дома, которые не признаны аварийными и подлежащими сносу, но которые соответствуют критериям, установленным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Принятие субъектами этих актов можно назвать одним из самых ожидаемых событий в сфере реновации, поскольку именно после их принятия институт КРТ жилой застройки сможет заработать в полную силу. В региональных актах будут конкретизироваться намеченные в ГСК РФ критерии:
-
физический износ основных конструктивных элементов;
-
высокая совокупная стоимость услуг и (или) работ по капитальному ремонту;
-
строительство в период индустриального домостроения по типовым проектам;
-
отсутствие централизованных инженерных систем.
Еще один критерий, который будет использоваться субъектами, разъяснит Минстрой России: ограниченно работоспособное техническое состояние.
И, наконец, третья группа объектов, в связи с включением которой наиболее радикальные противники принятия поправок объявили о прекращении существования принципа неприкосновенности частной собственности. В границы территории комплексного развития могут быть включены иные земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах элемента планировочной структуры, в котором расположены аварийные или соответствующие установленным субъектом РФ критериям многоквартирные дома.
По всей видимости, такое положение было предусмотрено, чтобы позволить застройщикам в случаях экономической целесообразности сносить даже самые свежие новостройки, нежилые объекты, а также оперативно вовлекать незастроенные участки в границах элемента планировочной структуры в проект без проведения дополнительных мероприятий (например, по приобретению прав на такие участки на торгах).
КРТ нежилой застройки
Первая группа потенциальных объектов — аварийные объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов). На этот случай уже существует нормативно-правовой акт3, который остается привести в соответствие с действующим ГСК РФ, по всей видимости, изменив его только в части цели применения.
Вторая группа — объекты недвижимости, подлежащие сносу по адресным программам (за исключением многоквартирных домов).
Далее — объекты так называемого «несоответствующего использования», то есть те объекты и земельные участки, разрешенное использование и характеристики которых не соответствуют актуальным градостроительным регламентам.
И, наконец, четвертая группа объектов, которые можно развивать в рамках КРТ нежилой застройки, — это самовольные постройки.
Положения ГСК РФ о КРТ нежилой застройки также предусматривают возможность включения в границы территории развития иных «доброкачественных» объектов капитального строительства и земельных участков, расположенных в границах одного элемента планировочной структуры с объектами из первых четырех групп.
Приведенный перечень объектов, в отношении которых может осуществляться КРТ нежилой застройки, был дословно перенесен законодателем из прежней редакции ГСК РФ из статьи о КРТ по инициативе органов местного самоуправления. В этой связи возможность сохранения правового регулирования отдельных вопросов при отсутствии потерь в общем качестве реформы только приветствуется. Однако здесь имеет место следующая ситуация.
Ранее исключения в виде многоквартирных домов (которые мы наблюдаем в скобках у первых двух групп объектов) были логичны и обоснованны, так как аварийные или подлежащие сносу по адресным программам многоквартирные дома входили в предмет договора о развитии застроенных территорий.
Сейчас к таким исключениям также добавились жилые дома блокированной застройки, объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, иные объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства — вовлечение таких объектов в проект КРТ нежилой застройки прямо запрещено законом (ч. 6 ст. 65 ГСК РФ).
В то же время такие объекты не предусмотрены и в норме о КРТ жилой застройки, и de lege lata они могут стать предметом развития только субсидиарно при осуществлении КРТ жилой застройки. Таким образом, действующим ГСК РФ фактически выведены из сферы потенциального комплексного развития территории, застроенные исключительно поименованными в ч. 6 ст. 65 ГСК РФ объектами. В связи с этим полагаем возможным уточнить в ГСК РФ разграничение между КРТ жилой и нежилой застройки, допустив, что названные выше объекты могут выступать самостоятельными объектами развития в рамках КРТ жилой застройки, если они являются аварийными или соответствуют установленным в регионе критериям.
Другое существенное отличие КРТ нежилой застройки от КРТ жилой застройки состоит в порядке принятия решения о комплексном развитии. Так, принятие решения о КРТ нежилой застройки включает в себя обязательное направление предложения о заключении договора о развитии всем правообладателям объектов недвижимости, расположенных в границах такой территории.
В то же время при принятии решения о развитии территории жилой застройки направление такого предложения не предусмотрено, но предусмотрено проведение общего собрания собственников многоквартирных домов, включенных в проект решения, которые не признаны аварийными или подлежащими реконструкции, по вопросу о включении дома в решение о КРТ.
Это позволяет прийти к важному выводу: собственники помещений в многоквартирных домах лишены права на самостоятельное осуществление развития территории.
Необходимо заметить, что данный вывод является справедливым не только по отношению к собственникам жилых помещений в многоквартирном доме. Как уже отмечалось ранее, многоквартирные, индивидуальные и блокированные жилые дома, прочие объекты, указанные в ч. 6 ст. 65 ГСК РФ, не могут являться объектами, развиваемыми в рамках КРТ нежилой застройки. Соответственно, территория смешанной застройки — такими объектами и объектами нежилого фонда — подлежит развитию только по правилам КРТ жилой застройки. Таким образом, правообладатели нежилой недвижимости и объектов, поименованных в ч. 6 ст. 65 ГСК РФ, расположенных на территории, развитие которой осуществляется в рамках КРТ жилой застройки, существенно ограничены в своих возможностях по участию в комплексном развитии территории по сравнению с правообладателями нежилых объектов на территориях, развиваемых по решению о КРТ нежилой застройки.
Масла в огонь подливает и положение ч. 3.2 ст. 45 Жилищного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что в рассмотрении вопроса о включении или исключении многоквартирного дома из решения о КРТ принимают участие только собственники и наниматели жилых помещений в многоквартирном доме: фактически собственники нежилых помещений остались «за бортом», судьба их объектов полностью сосредоточена в руках правообладателей жилья.
Предоставляемые положениями ст. 32.1 Жилищного кодекса Российской Федерации гарантии прав при осуществлении КРТ распространяются только на правообладателей жилых помещений, и на получение равнозначного помещения собственники нежилых помещений в многоквартирных домах претендовать не смогут.
КРТ незастроенной территории
Эта разновидность комплексного развития в большей степени соответствует ранее существовавшему институту комплексного освоения территории и подразумевает развитие территории, на которой расположены земельные участки государственной (в том числе неразграниченной) или муниципальной собственности, на которых при этом могут располагаться объекты капитального строительства, при условии, что такие земельные участки и объекты не обременены правами третьих лиц.
КРТ по инициативе правообладателей
Законодатель сохранил возможность правообладателей недвижимости по инициативному ведению комплексного развития. Институт КРТ по инициативе правообладателей в общих чертах остался неизменным. Как и прежде, допустимо осуществлять КРТ одним или несколькими правообладателями земельных участков или объектов недвижимости, которые заключают между собой соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ. Торги не проводятся, и договор о КРТ заключается с правообладателями, выразившими согласие на осуществление развития территории.
При этом в новой редакции законодатель отказался от прямого указания на отдельные гарантии застройщикам. Так, в ранее действовавшей редакции ГСК РФ предусматривалось, что в случае одностороннего отказа органа местного самоуправления от договора и (или) неисполнения им своих обязательств по строительству инфраструктурных объектов орган власти обязан возместить убытки, причиненные правообладателям таким отказом и (или) неисполнением обязательств.
В действующей редакции ГСК РФ таких положений не содержит. Остается надеяться, что указание в ч. 2 ст. 64 ГСК РФ на то, что комплексное развитие территории осуществляется в том числе в соответствии с гражданским законодательством, будет надлежащим образом истолковано в судебной практике и позволит инвесторам рассчитывать на способы защиты нарушенных прав, предоставляемые Гражданским кодексом РФ. Однако, учитывая, что с точки зрения правовой природы инвестиционные договоры, подобные договору о КРТ, не признаются судами в качестве гражданско-правовых, вопрос о гарантиях застройщика остается непраздным.
Вместо эпилога
После прочтения текста новой главы о комплексном развитии невольно возникают два вопроса: первый (риторический) — «кто виноват?», а второй (практический) — «что делать?». Отвечая на последний уже сейчас, в отсутствие практики судов и разъяснений от органов власти, юристы советуют посмотреть вокруг и оценить перспективы попадания в зону КРТ в зависимости от окружающей недвижимости. Исходя из этого критерия, примерно 70% территории современной России — это потенциальная зона КРТ.
В завершение отметим одно точечное, но большое достижение: заключение договора о КРТ теперь возможно по результатам конкурса. Следовательно, застройщики смогут конкурировать между собой не только по ценовым, но и по содержательным параметрам проекта, что дает большую надежду на повышение качества городской среды.
|
КРТ жилой застройки |
КРТ нежилой застройки |
КРТ незастроенной территории |
КРТ по инициативе правообладателя |
|
|
|
|
|
1Федеральный закон от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
2Трутнев Э.К. Вопросы о содержании № 373-ФЗ — «закона о комплексном развитии территорий» // Высшая школа урбанистики имени А.А. Высоковского. URL: https://urban.hse.ru/data/2016/12/29/1114674201/вопросы%201,%202,%203.pdf (дата обращения: 11.02.2021).
3Положение о признании объектов капитального строительства, за исключением многоквартирных домов, аварийными и подлежащими сносу в целях принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2017 № 577.