Приобретение земельного участка связано со множеством рисков правового характера. В газете «ЭЖ-Юрист», № 3, 2021, были освещены риски, связанные с оборотоспособностью земельного участка и неопределенностью границ. В этом номере речь пойдет о том, с какими градостроительными ограничениями может столкнуться покупатель земельного участка, если он приобретает его для строительства. На мероприятии, проходящем в рамках LF talks серии онлайн-мероприятий под эгидой Петербургского международного юридического форума, Ольга Жаркова, доцент Санкт-Петербургского государственного университета, рассказала о том, какие ограничения на строительство могут накладывать зоны с особыми условиями использования и санитарно-защитные зоны, а также что делать, если документы градостроительного зонирования территории, на которой расположен земельный участок, противоречат документам территориального планирования в части возможности строительства.
Отдельную группу рисков, связанных с приобретением земельного участка, составляют риски, связанные с градостроительными ограничениями.
Распространено мнение, что при приобретении земельного участка для целей строительства достаточно проверить выписку из ЕГРН (то есть посмотреть, какие есть ограничения в отношении этого участка). А лучше всего, как считалось раньше, заказать градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), и на нем будут видны все градостроительные ограничения.
Сейчас ситуация изменилась. С 2007 г. ГПЗУ стал исключительно информативным документом. Минстрой в своих письмах неоднократно отмечал, что отсутствие информации об ограничениях в ГПЗУ не означает, что такие ограничения не действуют.
Значит, информация, которая содержится в ГПЗУ, сейчас никакого значения не имеет. Он может не содержать информации о каких-либо строительных ограничениях, и на нем можно увидеть только вид разрешенного использования земельного участка, категорию земель и информацию о самом земельном участке.
Система градостроительной документации
Для того чтобы понять, какие градостроительные ограничения действуют в отношении земельного участка, необходимо разобраться в системе градостроительной документации. Она выглядит следующим образом.
Сначала идут документы территориального планирования:
-
схема территориального планирования РФ,
-
схема территориального планирования субъектов РФ,
-
схема территориального планирования муниципального района,
-
генеральный план (Генплан) поселения городского округа.
В развитие Генплана принимаются правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Основные ограничения содержатся в градостроительном регламенте, который является частью ПЗЗ. Градостроительный регламент может содержать три вида ограничений:
-
виды разрешенного использования,
-
параметры застройки,
-
ограничения, предусмотренные федеральным законодательством (прежде всего, границы зон с особыми условиями использования).
Виды разрешенного использования можно разделить на три группы: основные, вспомогательные и условно разрешенные. Основные и вспомогательные правообладатели выбирают самостоятельно. Исходя из основного вида разрешенного использования устанавливается размер арендной платы или земельного налога. Условно разрешенный вид использования устанавливается (становится основным) по решению органа администрации по результатам публичных слушаний.
На основании положений градостроительного регламента может быть подготовлена документация по планировке территории в виде проекта планировки территории и проекта межевания территории. Они готовятся как элементы планировочной структуры.
Завершает систему градостроительной документации ГПЗУ.
Установление соответствия территориальных зон ПЗЗ функциональным зонам Генплана
ГрК РФ исходит из того, что правовой режим земельного участка определяется градостроительным регламентом.
Правовой режим земельного участка означает то, каким образом его можно использовать, какие объекты на нем возводить.
Для того чтобы узнать правовой режим земельного участка, лучше всего посмотреть ПЗЗ, определить местоположение конкретного земельного участка, к какой территориальной зоне он относится, какие для него предусмотрены виды разрешенного использования.
Надо учитывать один момент: Генплан по общему представлению правовой режим земельного участка не определяет. Генплан — это документ, направленный на перспективное планирование. В нем выделяются функциональные зоны, а в ПЗЗ — территориальные зоны. По ГрК РФ Генплан нацелен на перспективное развитие территории. Исходя из этого, получается, что он не должен учитывать фактическое землепользование. В то время как ПЗЗ с градостроительным регламентом должны отражать существующее фактическое землепользование и определять правовой режим земельного участка.
Однако судебная практика складывается иначе. Верховный суд РФ считает, что территориальные зоны по ПЗЗ должны полностью соответствовать функциональным зонам Генплана. При обнаружении противоречий ПЗЗ будут приведены в соответствие с Генпланом. Поэтому если при выборе земельного участка покупатель видит, что по ПЗЗ участок относится, например, к зоне малоэтажной или среднеэтажной жилой застройки, а по Генплану — к совершенно другой зоне, которая не предполагает возможности жилищного строительства, то покупатель должен понимать, что по сложившейся практике предпочтение будет отдаваться положениям Генплана и строительство на таком участке будет невозможно.
Поначалу то обстоятельство, что ПЗЗ должны полностью соответствовать Генплану, использовали правообладатели земельных участков для защиты своих интересов. Например, в Ленинградской области местные власти очень часто вносили изменения в ПЗЗ, меняли виды разрешенного использования без внесения соответствующих изменений в Генплан. Правообладатели земельных участков (предположим, изначально земельный участок имел вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», вносятся изменения в ПЗЗ, и земельный участок оказывается в зоне рекреации, и осуществлять жилищное строительство нельзя) обращались в суд с тем, что эти изменения не соответствовали их интересам и нарушали их. И суды занимали позицию, что они и не должны учитывать интересы правообладателей, и такой способ защиты не помогал. Но когда сложилась практика, что ПЗЗ в этом аспекте должны полностью соответствовать Генплану, то в случае внесения изменений в ПЗЗ без корректировки Генплана стало возможно обратиться в суд и обжаловать эти изменения по причине несоответствия Генплану.
На сегодняшний день местные администрации стали вести себя более грамотно и теперь сначала вносят изменения в Генплан, а потом — в ПЗЗ. В итоге суды в подавляющем большинстве случаев занимают позицию администрации.
Например, Верховный суд рассматривал дело, в котором правообладатель приобрел земельные участки со следующими характеристиками: участок по старому Генплану имел функциональную зону индивидуальных жилых домов, а по старым ПЗЗ территориальная зона определялась как зона жилой застройки среднеэтажными жилыми домами. В 2017 г. были внесены изменения и в Генплан, и в ПЗЗ, и функциональная зона по Генплану стала зоной специального назначения (зона режимных территорий), а по ПЗЗ территориальная зона стала зоной специального назначения.
Правообладатель земельного участка был недоволен и обратился в суд. В суде он указал, что изменения назначения функциональной и территориальной зон не учитывают существующее землепользование, лишают истца права использования земельного участка как для целей жилищного строительства, так и для целей соответствующих фактическому назначению находящихся на нем жилых зданий.
Верховный суд РФ сформулировал свою позицию следующим образом: «Генплан, определяя назначение территории, исходит из планов развития территории в целом и может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальные изменения назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития. Назначение же территориальной зоны обусловлено установленной функциональной зоной в силу требований градостроительного законодательства» (Апелляционное определение СК по административным делам Верховного суда РФ от 31.10.2019 № 71-АПА19-10).
Получается противоречие — территориальная зона должна отражать фактическое землепользование, но территориальная зона должна соответствовать функциональной зоне, а функциональную зону власти могут в любой момент поменять, и если ее поменяли, то надо менять и территориальную зону, потому что она должна соответствовать функциональной.
Приведем другой пример. Общество владело земельным участком по договору аренды, основным видом разрешенного использования участка было «туристическое обслуживание», соответственно, размер арендной платы взимался по основному виду — туристическое обслуживание. После внесения изменений в ПЗЗ «туристическое обслуживание» из основных видов перешло в условно разрешенные. Размер арендной платы увеличился в несколько раз. Арендатор обратился в суд с требованием признать незаконным внесение изменений в ПЗЗ и вернуть «туристическое обслуживание» в основные виды разрешенного использования. Верховный суд указал, что «установление в градостроительном регламенте видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне, а также ограничений их использования является дискрецией представительных органов местного самоуправления. При этом классификатор видов разрешенного использования земельных участков не предписывает относить какое-либо из перечисленных видов разрешенного использования только к основным видам разрешенного использования. Суждение суда о том, что отнесение вида разрешенного использования земельного участка „туристическое обслуживание“ к условно разрешенным ставит истца в невыгодное положение, поскольку расчет арендной платы, исходя из основных видов разрешенного использования для территориальной зоны, значительно увеличивается по сравнению с расчетом арендной платы по виду разрешенного использования „туристическое обслуживание“, само по себе не может служить основанием для признания недействительным нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля» (Апелляционное определение СК по административным делам Верховного суда РФ от 13.11.2019 № 127-АПА19-22). Значит, в случае подобного внесения изменений лучше от такого земельного участка попытаться избавиться или изначально не приобретать.
Единственное судебное решение, которое реально можно использовать для защиты в такой ситуации, — Определение СК по экономическим спорам Верховного суда РФ от 03.06.2019 № 301-КГ18-25680 по делу № А43-47603/2017. В нем была рассмотрена ситуация, которая встречается довольно часто.
Заявитель приобрел недвижимость и хотел оформить в упрощенном порядке права на земельный участок под объектом недвижимости по ст. 39.20 ЗК РФ. Однако сделать это он не успел, так как в ПЗЗ были внесены изменения и вид разрешенного использования, соответствующий размещенному на земельном участке объекту недвижимости, был исключен.
Верховный суд, ориентируясь на принцип единства судьбы земли и недвижимости, написал, что «законодательство о кадастровом учете и регистрации прав на сегодняшний день не содержит запрета на внесение в ЕГРН сведений о фактическом разрешенном использовании земельного участка, соответствующем виду разрешенного использования объекта капитального строительства, но не предусмотренном градостроительным регламентом, установленным в отношении территориальной зоны. Вместе с тем подзаконное регулирование не содержит в себе порядка действий в указанной ситуации, что не может являться препятствием в реализации собственником объекта недвижимости его прав на земельный участок и на использование как самого объекта, так и земельного участка, в пределах, предусмотренных земельным и градостроительным законодательством. В таких случаях правовой режим земельного участка определяется с учетом его фактического разрешенного использования на основании акта уполномоченного органа об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующей территории».
Значит, в случае если из видов разрешенного использования нужный вам вид исключен, то можно заказать кадастровому инженеру подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (в этой схеме определяется вид разрешенного использования, соответствующий конкретному объекту), а затем утвердить схему в местной администрации.
Следует отметить, что ПЗЗ должны соответствовать Генплану в двух аспектах. Во-первых, как было указано выше, территориальные зоны должны соответствовать функциональным. Во-вторых, ПЗЗ должны соответствовать Генплану с точки зрения размещения объектов местного значения. Есть такое понятие, как объекты федерального, регионального и местного значения. Объекты федерального значения должны быть отражены в схеме территориального планирования Российской Федерации, регионального значения — в схеме территориального планирования субъекта РФ, местного значения — в Генплане.
Если ПЗЗ не предусматривает размещение объекта местного значения (например, школы, больницы, спортивные площадки), а по Генплану такой объект предусмотрен, то однозначно он должен быть внесен в ПЗЗ. ГрК РФ прямо предусматривает, что в течение месяца ПЗЗ должны быть приведены в соответствие с Генпланом с точки зрения размещения таких объектов.
Более того, действует правило, что документ территориального планирования более низкого уровня не должен препятствовать реализации документа территориального планирования более высокого уровня с точки зрения размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Предположим, земельный участок находится на территории, где ПЗЗ полностью соответствуют Генплану. На этом земельном участке никаких объектов местного значения нет: ни в Генплане, ни в ПЗЗ, но по схеме территориального планирования субъекта РФ через этот земельный участок должны проходить какие-то газораспределительные сети как объект регионального значения. В данном случае Генплан препятствует реализации положений документа территориального планирования более высокого уровня. Поэтому при приобретении земельного участка надо проверять не только соответствие ПЗЗ Генплану, но и соответствие Генплана документам территориального планирования более высокого уровня с точки зрения размещения объектов федерального, регионального значения. Конечно, маловероятно, что объекты федерального значения, если речь идет о населенном пункте (например, магистральный трубопровод), будут размещены в населенном пункте. Но что касается объектов регионального значения, то такая опасность есть.
Ограничения на строительство, связанные с нахождением земельного участка в зонах с особыми условиями использования
Если вышеуказанная информация находится в свободном доступе, и покупатель земельного участка может самостоятельно ее проверить, то гораздо сложнее ситуация обстоит с зонами с особыми условиями использования.
Термин «зоны с особыми условиями использования» появился с принятием Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ). В этом законе зон с особыми условиями использования перечислено 28 видов, но самые опасные из них — это охранные зоны, санитарно-защитные зоны, зоны минимальных расстояний и зоны охраны объектов культурного наследия, то есть то, с чем можно столкнуться повсеместно.
В ЕГРН есть три раздела: кадастр недвижимости, реестр прав, реестр границ. Информация о границах зон с особыми условиями использования правообладателями объектов, которые эту зону порождают, должна заноситься в столбец «реестр границ». Когда информация о границах с особыми условиями использования внесена в ЕГРН по правилам градостроительного законодательства, местная администрация должна внести в карту градостроительного зонирования данные ограничения.
До августа 2018 г. лицо, желающее узнать информацию о том, действуют ли обременения зон с особыми условиями использования в отношении какого-то земельного участка, могло проверить выписку из ЕГРН, и этого было достаточно, чтобы убедиться, что земельный участок ничем не обременен (если в выписке из ЕГРН не было информации о таких зонах).
Ситуация изменилась с принятием Закона № 342-ФЗ. В соответствии с п. 8 ст. 26 Закона № 342-ФЗ до 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до 1 января 2022 г. одним из следующих способов: было решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об утверждении этой зоны, было согласование уполномоченного органа власти о границах зоны, нормативным актом, предусматривающим установление зоны, не предусмотрено ни решение, ни согласование, либо было решение суда.
Что, по мнению законодателя, предполагается под словами «зона установлена»? С точки зрения ГрК РФ и Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» складывается следующая ситуация. Если вы получили разрешение на строительство объекта недвижимости и приступили к строительству этого объекта, а потом была установлена зона с особыми условиями использования, то получается, что возведенный вами объект попал в чужую зону, и если он не соответствует ее режиму, то объект будет снесен, но за счет лица, которое эту зону установило.
Если же, наоборот, зона была установлена в соответствии с положениями ст. 26 Закона № 342-ФЗ, а потом вы возвели там объект недвижимости, не зная, что там эта зона есть (или даже получили разрешение на строительство, потому что органы власти тоже не знали, что там есть эта зона), то ваш объект недвижимости окажется самовольной постройкой со всеми вытекающими отсюда последствиями. Если объект, который попал в эту зону, не соответствует режиму зоны, то объект должен быть снесен в любом случае, он не имеет права на существование. Вопрос заключается только в том, за чей счет это будет сделано.
С учетом того, что законодатель прямо говорит о том, что в ЕГРН информация может отсутствовать, то при покупке земельного участка вы сами должны поинтересоваться, не обременен ли он какой-либо зоной. Для этого нужно пойти в местную администрацию и получить информацию о том, какие объекты расположены вблизи вашего земельного участка, а потом придется самому рассчитывать размер этой зоны и не попадает ли ваш земельный участок в нее.
Если понравившийся земельный участок полностью вам подходит, и вы знаете, что рядом проходит, например, теплосеть, и небольшая часть охранной зоны теплосети попадает на этот земельный участок, то ничего страшного, на остальной части земельного участка (если все другие условия соблюдены) строительство возможно. Но если вы знаете, что ваш земельный участок полностью попадает, например, в зоны минимальных расстояний трубопровода и строительство там в принципе запрещено, неважно, какой вид разрешенного использования и на каком праве принадлежит земельный участок, то приобретать такой земельный участок для строительства нельзя.
Охранные зоны относительно небольшие, и размер их обычно четко установлен в нормативном акте. Например, охранные зоны для объектов электросетевого хозяйства регулируются постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон», по нему можно рассчитать размер зоны. В отношении газораспределительных сетей действует постановление Правительства РФ от 20.11.2000 № 878 «Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей».
Однако есть такие объекты, в отношении которых размеры не установлены. Например, у Роснефти есть колоссальное количество продуктопроводов, в отношении которых размеры зон не установлены.
Зоны минимальных расстояний — зоны с особыми условиями использования
Зоны минимальных расстояний от трубопроводов появились еще 1962 г. и до 2018 г. относились исключительно к строительным нормам и правилам. При подготовке проектной документации трубопровода для каждого объекта устанавливались свои зоны минимальных расстояний (предположим, если это многоквартирный дом, то он должен находиться не ближе такого-то расстояния, если детский сад — то не ближе такого-то).
Это было возможно, поскольку зоны минимальных расстояний не являлись зонами с особыми условиями использования (они ими стали с принятием Закона № 342-ФЗ). И информации в ЕГРН о них не было. Поэтому владельцы трубопроводного транспорта передавали информацию о зонах минимальных расстояний в местную администрацию, а местная администрация при выделении земельных участков должна была учитывать, находится земельный участок в данной зоне или нет. Если находится — то такие земельные участки не должны были предоставлять для целей строительства или в документах, которые выдавали для индивидуального жилищного строительства, должны были указывать, что на таких землях индивидуальное жилищное строительство запрещено. Но администрации в 1990-е годы ничего этого не делали, земельные участки предоставлялись без каких-либо ограничений. На сегодняшний день информация о зонах минимальных расстояний в ЕГРН практически не внесена. При этом такие зоны могут быть до 5 км.
На помощь владельцам земельных участков, в отношении которых накладываются вышеуказанные ограничения, пришла новая формулировка ст. 222 ГК РФ о признании прав собственности на самовольную постройку.
В 2018 г. Федеральный закон от 03.08.2018 № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона „О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“» (далее — Федеральный закон № 339) изменил формулировку ст. 222 ГК РФ. В пункте 1 абз. 2 данной статьи теперь сказано, что не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенное с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии данных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Возникает проблема, так как с точки зрения градостроительного законодательства публичность информации обеспечивается тем, что в соответствии с п. 8 ст. 26 Закона № 342-ФЗ зоны с особыми условиями использования и без внесения информации в ЕГРН считаются установленными. Однако суды это положение закона в расчет не берут, и публичность информации для них подтверждается выпиской из ЕГРН. Если в выписке из ЕГРН информации о зоне нет, значит, правообладатель земельного участка не мог знать об этих ограничениях.
В качестве примера можно привести Определение ВС РФ от 23.06.2020 № 4-КГ-20-15, в котором суд рассматривал такую ситуацию.
В Московской области Транснефть обнаружила, что в пределах ее охранной зоны и зоны минимальных расстояний находится индивидуальный жилой дом и хозпостройки, и обратилась с иском о сносе. Верховный суд посчитал, что указанные строения возведены правомерно.
При этом в 2017 г. Верховный суд указывал на то, что эти строения надо сносить. А потом в связи с принятием Федерального закона № 339-ФЗ и изменением формулировки ст. 222 ГК РФ ответчик обратился в суд с требованием о пересмотре решения по новым обстоятельствам. И Верховный суд согласился с его позицией и указал, что если создатель самовольного объекта не знал и не мог знать об ограничениях, установленных в отношении принадлежащего ему земельного участка, то такая постройка не может быть признана в настоящее время самовольной и, соответственно, снесена на основании ст. 222 ГК РФ. При рассмотрении дела не было представлено ни одного документа, содержащего отметки о наличии каких-либо ограничений в отношении принадлежащих данному гражданину земельных участков на этапе возведения жилого дома. Верховный суд посчитал, что отсутствие информации в ЕГРН означает недоступность для свободного ознакомления.
Санитарно-защитные зоны
В отношении санитарно-защитных зон ситуация складывается следующим образом. Есть три акта, регулирующих санитарно-защитные зоны: CанПиН 2007 г., постановление Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» и Закон № 342-ФЗ (ст. 26). Санитарно-защитные зоны подразделяются на недоустановленные и установленные. Первые два акта говорили о том, что ориентировочные зоны не являются установленными.
Для того чтобы санитарно-защитная зона была установлена, лицо, которое создало условия для ее установления, должно по результатам натурных измерений вредного воздействия на окружающую среду подготовить проект санитарно-защитной зоны, отправить его на экспертизу, получить положительное заключение экспертизы и с положительным заключением экспертизы направить проект в Роспотребнадзор, который должен принять по нему решение. Только когда будет решение Роспотребнадзора, санитарно-защитная зона будет считаться установленной. Таких санитарно-защитных зон сейчас практически нет.
Вышеуказанные СанПиН и постановление Правительства предусматривали, что ориентировочные зоны не подлежат применению. В то же время ст. 26 Закона № 342-ФЗ в первой редакции указывала на то, что если до 2020 г. владелец объекта, в отношении которого действует эта ориентировочная зона, не представит пакет документов, то с 1 января 2020 г. эта зона прекратит существование. В декабре 2019 г. в ст. 26 были внесены изменения, и теперь в ней сказано, что ориентировочные зоны действуют до 2022 г.
Поэтому, если вы собираетесь приобрести земельный участок, который попадает в санитарно-защитную зону, следует учитывать, что информация о ней может отсутствовать в ЕГРН, Генплане и ПЗЗ, но тем не менее зона будет считаться установленной.
Приобретать земельный участок в такой зоне можно, так как ее размер вполне реально уменьшить. Следует учитывать, что санитарно-защитная зона отсчитывается не от объекта, создающего вредное воздействие, а от границы земельного участка. Таким образом, если ваш земельный участок оказался в чужой санитарно-защитной зоне, то вы можете самостоятельно эту зону уменьшить.