1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 74

Собственник земли может возместить убытки, связанные с изменением категории участка по инициативе властей и снижением его кадастровой стоимости: позиция КС РФ

КС РФ разобрался с вопросом о возмещении убытков, причиненных из-за ограничения прав собственника в результате законных действий органов государственной власти или местного самоуправления. Дело в том, что в одном деле из-за соседства с памятником архитектуры снизилась кадастровая стоимость земельного участка. Собственник этого участка потребовал возместить убытки. Но суды ему отказали, посчитав, что убытки можно взыскать, только если они возникли в результате неправомерных действий органов власти. При этом в судебной практике встречается и другая позиция. Рассмотрев жалобу собственника земельного участка, КС РФ решил, что нужно внести изменения в законодательство в связи с такой неопределенностью.

На сайте КС РФ опубликовано постановление от 05.03.2020 № 11-П «По делу о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.С. Бутримовой». В нем рассмотрен вопрос о праве собственника на возмещение убытков из-за перевода земельного участка из одной категории в другую, в результате чего кадастровая стоимость участка снизилась с 5,8 млн до 1 руб.

Обстоятельства дела

В 2009 г. физическое лицо приобрело в собственность земельный участок с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства». Кадастровая стоимость этого участка составляла 5,8 млн руб. В 2015—2016 гг. правительство Новгородской области приняло ряд постановлений об утверждении границ зон охраны объектов «Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.» и «Лисицкий монастырь, вторая половина XIV (?) — вторая половина XVIII в. (следы)» (далее — постановления).

Из-за принятия этих постановлений было значительно ограничено право собственности на земельные участки в зависимости от их расположения на территории и в охранной зоне объекта культурного наследия, зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоне охраняемого природного ландшафта. В частности, постановления запретили изменение существующих или исторически сложившихся границ и разделение земельных участков, капитальное строительство, реконструкцию существующих зданий и сооружений с увеличением их габаритов, размещение со стороны улиц перед линией застройки вспомогательных и хозяйственных строений (включая гаражи) и т.д. Кроме того, правительство Новгородской области установило требования к высоте, архитектурному решению, строительным материалам и колористике зданий, к ограждению земельных участков, к вспомогательным и хозяйственным строениям.

В результате вид разрешенного использования земельного участка, принадлежащего собственнику с 2009 г., был изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась с 5,8 млн до 1 руб. Посчитав, что этим причинены убытки, собственник подал исковое заявление к Минфину России.

Позиция судов

Суд первой инстанции оставил иск о возмещении убытков без удовлетворения. Апелляция поддержала его решение (решение Тверского районного суда города Москвы от 20.02.2018 по делу № 2-565/2018, Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 06.06.2018). Вышестоящие инстанции не увидели оснований для пересмотра (определения судей Московского городского суда от 15.11.2018 и ВС РФ от 01.02.2019).

При этом суды отметили, что для возмещения убытков требовалось доказать факт их причинения незаконными действиями государственных органов или должностных лиц. Также заявитель не оспорил сами правовые акты правительства Новгородской области. Более того, одно из постановлений оспаривало другое лицо в порядке административного судопроизводства, и ВС РФ признал его законным. Таким образом, действия органов власти были правомерными.

Жалоба в КС РФ

Собственник подал заявление о противоречии Конституции РФ подп. 4 и 5 п. 1 и п. 5 ст. 57 ЗК РФ, поскольку они позволяют ограничивать права собственника земельного участка в результате установления зон охраны объекта культурного наследия без возмещения причиненных этим убытков. То есть орган власти может в рамках закона вынести правовой акт, из-за которого изменится, как в этом деле, назначение участка, а вместе с ним — кадастровая стоимость. При этом возмещать разницу в стоимости он не должен.

КС РФ указал, что такое ограничение права частной собственности, осуществленное органами власти, как мера сохранения памятников истории и культуры, то есть в публичных интересах, и повлекшее утрату, полную или частичную, возможности владеть, пользоваться вещью и распоряжаться правом на нее, требует достижения и поддержания баланса личных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности. Эффективной гарантией этого выступает установление юридических процедур ограничения права собственности, непосредственно обеспечивающих такой баланс.

Сам по себе п. 5 ст. 57 ЗК РФ, не устанавливающий оснований возмещения убытков, причиненных ограничением прав на земельные участки, не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявителя.

Вопрос об основаниях для возмещения убытков в связи с установлением по решению органов государственной власти или органов местного самоуправления ограничений прав собственников (правообладателей) земельных участков решается исходя из положений подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ, о чем свидетельствует в том числе судебная практика. Между тем основанием к возмещению убытков могут быть как правомерные, так и противоправные действия названных органов. При том что каждое из этих оснований предполагает самостоятельные (различные) условия возмещения возникших убытков, на федеральном законодателе лежит обязанность по четкому нормативному регулированию порядка такого возмещения, который должен быть понятен как правообладателям земельных участков, так и правоприменителям.

Реализация же положений подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ допускает возможность неоднозначной интерпретации их нормативного содержания. Такая неопределенность обусловлена, кроме прочего, отсутствием необходимой ясности в вопросе о правовой природе предусмотренного этой статьей института возмещения убытков при ограничении прав правообладателей земельных участков и, соответственно, о природе юридических оснований для компенсации. В частности, за правомерные действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, которые носят по отношению к правообладателям земельных участков принудительный характер. И это несмотря на то, что законодательные предписания в сфере гарантий права собственности должны обладать максимальной степенью ясности, не допускающей противоречивого их толкования в правоприменительной практике.

В судебной практике действительно встречается две позиции. Одни суды считают, что для возмещения убытков должны быть доказательства незаконных действий органов государственной власти или органов местного самоуправления (см. постановления АС Восточно-Сибирского округа от 17.11.2011 по делу № А19-3067/2011, АС Поволжского округа от 27.01.2014 по делу № А12-13434/2013 и от 05.04.2018 по делу № А55-29894/2015, АС Уральского округа от 13.07.2016 по делу № А76-3497/2014 и др.).

Другие суды рассматривают положения ст. 57 ЗК РФ в качестве частного случая положений ст. 16.1 ГК РФ, то есть как предполагающие возмещение убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (см. постановления АС Волго-Вятского округа от 08.07.2016 по делу № А43-21632/2015, АС Северо-Западного округа от 29.10.2018 по делу № А56-104231/2017 и от 28.02.2019 по делу № А56-99977/2017, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2019 по делу № А56-99977/2017 и др.).

Подтверждают неопределенность и позиции органов государственной власти. Так, полномочный представитель Госдумы в КС РФ указал, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ, поскольку они не препятствуют собственнику земельного участка возместить в судебном порядке убытки, возникшие у него в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории, по правилам компенсации вреда, причиненного правомерными действиями органов публичной власти, для чего от него не требуется доказательств вины соответствующих органов и факта их незаконных действий, повлекших причинение вреда, как в случае применения мер гражданско-правовой ответственности. А полномочный представитель Президента РФ в КС РФ отметил, что положений, препятствующих эффективному и полному восстановлению имущественных прав заявительницы, оспариваемые нормы по своему буквальному смыслу не содержат.

В то же время полномочный представитель Совета Федерации в КС РФ исходил из того, что право заявительницы на получение компенсации было нарушено действовавшим на момент причинения ей ущерба законодательством, которое не предусматривало специального порядка возмещения вреда, причиненного правомерными действиями органа государственной власти, установившего зоны охраны объекта культурного наследия. В связи с этим он сделал вывод о несоответствии оспариваемых норм Конституции РФ.

Таким образом, подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав правообладателей земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия и потому не соответствуют Конституции РФ.

Для приведения правового регулирования, касающегося условий возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления по ограничению прав правообладателей земельного участка, в соответствие с критерием определенности правовых норм федеральному законодателю надлежит внести в действующее законодательство необходимые изменения. При этом федеральный законодатель не лишен возможности на основе объективного и разумного оправдания различий в правах предусмотреть для особых случаев возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления, особенности порядка определения состава и размера таких убытков.

До внесения в законодательство необходимых изменений основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, следует считать само наличие убытков, вызванных правомерными действиями этого органа.

Выводы из постановления КС РФ от 05.03.2020 № 11-П

Вывод

Комментарий

КС РФ признал подп. 4 и 5 п. 1 ст. 57 ЗК РФ не соответствующими Конституции РФ

Эти нормы неконституционны в той мере, в какой положения о возмещении убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органов власти (в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия) в силу своей неопределенности не позволяют однозначно определить условия такого возмещения

Законодатель должен внести поправки в законодательство

Изменения должны появиться в части условий возмещения убытков, причиненных правомерными действиями органов власти по ограничению прав собственника земельного участка

КС РФ определил свою позицию, пока не внесены поправки в законодательство

До внесения изменений основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав на землю органом государственной власти или органом местного самоуправления по причине правомерного установления или изменения зоны охраны объекта культурного наследия, является само по себе наличие убытков, вызванных правомерными действиями этого органа

КС РФ признал п. 5 ст. 57 ЗК РФ не противоречащим Конституции РФ

Эта норма позволяет Правительству РФ определять порядок возмещения убытков

Дело заявителя жалобы должно быть пересмотрено