1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 114

Электронный документ должен стать равнозначным бумажному

Евгения Обухова , cтарший аналитик Департамента развития и планирования Фонда «Сколково»

Две недели назад беседой с заместителем директора Департамента развития и планирования Фонда «Сколково» Алексеем Соколовым (см. «ЭЖ-Юрист» 2019, № 24) мы начали разговор о работе Фонда по нормативному регулированию цифровой экономики. Сегодня мы продолжаем этот разговор. Как в ближайшее время будет выглядеть электронный документооборот (ЭДО), каким будет его регулирование, мы обсудили с Евгенией Обуховой, старшим аналитиком Департамента развития и планирования Фонда «Сколково».

«ЭЖ-Юрист»: Евгения, предваряя наш разговор о законопроектах, которые призваны урегулировать электронный документооборот, о проблемах, сопутствующих широкому распространению ЭДО, хотелось бы задать совершенно конкретный вопрос: какое ПО предпочтительнее использовать для работы с электронными документами для их хранения?

Евгения Обухова: Как раз на этот вопрос мне бы отвечать не хотелось, поскольку он технологический, а не правовой. Каждый предприниматель выбирает свою систему электронного документооборота и решает вопросы хранения электронных документов в зависимости от собственных потребностей. Учитывается множество факторов, поэтому какого-то универсального решения, возможно, и нет. Зато есть универсальные проблемы, связанные с взаимодействием операторов ЭДО...

«ЭЖЮ»: Давайте о них и поговорим.

Е.О.: Для того чтобы двум разным операторам обеспечить передачу электронного документа, им нужно заключить роуминговое соглашение. Ближайшая аналогия здесь — услуги сотовой связи. Никаких особых проблем, в том числе нормативных, в обеспечении звонков между разными операторами нет (их сети соединены друг с другом, в том числе в формате общей базовой станции). То есть я, будучи абонентом одного оператора связи, могу позвонить вам, абоненту другого оператора связи, и никаких препятствий нашей коммуникации не будет.

С операторами ЭДО все немного сложнее. Наша экспертная группа пытается выработать даже не нормативное регулирование, а хотя бы некие стандарты взаимодействия нескольких операторов ЭДО между собой с тем, чтобы минимизировать практические риски, возникающие у клиентов.

Кроме того, мы смотрим на потенциал развития ЭДО. Например, достаточно корректно с точки зрения нормативного регулирования описано взаимодействие операторов ЭДО и ФНС России. Операторы ЭДО оказывают услуги клиентам, ФНС аккредитует оператора ЭДО и проводит мониторинг соответствия операторов аккредитационным критериям.

Изучив эту практику, наши эксперты сочли возможным распространить ее на взаимодействие с иными органами публичной власти. Например, с судебными приставами.

«ЭЖЮ»: А почему именно с приставами?

Е.О.: У нас есть достаточно серьезный нормативный барьер в дистанционном взаимодействии бизнеса и ФССП. Все электронное взаимодействие с Федеральной службой судебных приставов возможно по двум основным каналам. Либо это портал госуслуг с его ограниченным функционалом, либо это личный кабинет на сайте самой ФССП, возможности которого тоже очень ограниченны. Те организации, которые подключены к системе межведомственного электронного взаимодействия (а это и операторы связи, и кредитные организации), могут также направить запрос ФССП. Для них тоже есть ограничение — направлять запросы они могут, если сами являются стороной исполнительного производства.

При этом есть организации топливно-энергетического комплекса, у них накапливается огромное количество исполнительных производств (одна из небольших региональных компаний в ходе обсуждений назвала сумму в 15 000 производств). И мы прогнозируем, что их число будет только расти в связи с поправками в Жилищный кодекс (в части заключения договоров между собственниками и ресурсоснабжающими организациями — Федеральный закон от 03.04.2018 № 59-ФЗ). И компания просто не в состоянии ходить в разные ОССП (по месту жительства должников) и запрашивать информацию об исполнительном производстве, подавать ходатайства и т.д.

Мы на тематической рабочей группе с участием операторов связи, ЭДО, ФССП, заинтересованных предпринимателей, представителей научной общественности выработали позицию, которую представим на рабочей группе, чтобы у службы судебных приставов тоже появились аккредитованные операторы ЭДО, с установленными для них аккредитационными правилами.

Итоговый вариант пока всех участников устраивает, ждем, что получится в результате согласования. В идеале — появится новый участник информационного взаимодействия, что существенно облегчит жизнь компаниям, которые сейчас не могут оперативно взаимодействовать в электронной форме. Мы видим это как будущий конкурентный рынок, на котором операторы смогут предоставлять свои услуги, будут конкурировать по цене и качеству. А требования по защите информации, по обработке данных у них достаточно серьезные.

«ЭЖЮ»: Евгения, а рабочая группа определилась с тем, что такое, собственно, «электронный документ»?

Е.О.: Для начала нам нужно было определиться с термином «документ». Отечественное законодательство об информации не содержит общего определения этого термина, однако содержит дефиницию «документированной информации». Под ней понимается зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию, или в установленных законодательством случаях ее материальный носитель. В то же время как ныне действующий ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007, так и новый ГОСТ Р ИСО 15489-1-2019, который вступит в силу 01.01.2020, определяют документ как определенную разновидность документированной информации. Так, согласно ГОСТ Р ИСО 15489-1-2019 документ — это документированная информация, созданная, полученная и сохраняемая в качестве доказательства и актива для подтверждения правовых обязательств или деловой транзакции. При таком подходе документ от документированной информации отличает такое качество, как способность служить подтверждением определенных действий или фактов.

«ЭЖЮ»: А что нам говорит зарубежный опыт?

Е.О.: Подход, предполагающий проведение границы между документом и иной документированной информацией, характерен для некоторых зарубежных правопорядков. Так, федеральное законодательство США оперирует термином «документы» (понимая под ними все книги, газеты, карты, фотографии, машиночитаемые материалы) и документальные материалы (материалы, созданные или полученные агентством США и предназначенные для сохранения в качестве доказательства политик, решений, процедур, операций или других действий). При этом документальные материалы — это обобщенный термин, означающий любую записанную информацию, вне зависимости от носителя, метода или обстоятельства записи. В Эстонии «документ» понимается как информация, зафиксированная на информационном носителе, форма и структура которого достаточны для подтверждения фактов или действий. Согласно австралийскому региональному законодательству под документом понимается любая информация, вне зависимости от способа ее фиксации: объект, на котором имеется информация, выполненная шрифтом Брайля, карта, диаграмма, фотография, записи, которые могут быть воспроизведены и т.д.

Для целей российского нормативного регулирования представляется нецелесообразным ограничение понятия документа определенным назначением (например, предназначением «для подтверждения правовых обязательств или деловой транзакции»). Цель использования документа является субъективным фактором и уже в силу этого не подходит для определения публично-правовых обязанностей субъектов оборота. Кроме того, документ может представлять ценность не только в силу способности подтверждать определенные факты, но и в силу художественной или иной непосредственно присущей ему ценности.

В связи с этим термин «документ» мы предлагаем использовать в значении, фактически тождественном значению термина «документированная информация».

«ЭЖЮ»: С документом разобрались. Перейдем к электронному документу. Что он представляет из себя?

Е.О.: Согласно легальной дефиниции электронный документ представляет собой документированную информацию, представленную в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Таким образом, видообразующим признаком ЭД является цифровая форма существования.

Отечественный подход к определению ЭД соответствует общемировой практике регулирования. Так, в Европейском союзе Регламент № 910/2014 об электронной идентификации и использовании доверенных сторон для обмена информацией в электронной форме, устанавливающий базовые принципы ЭДО и электронной идентификации на территории ЕС, понимает под ЭД любую информацию в электронной форме. К ней, в частности, относятся аудиозаписи, видеозаписи, аудиовизуальные произведения. Законодательство США также выделяет ЭД по критерию формы объективации и понимает под ним любую информацию в форме, которую может обрабатывать только компьютер и удовлетворяющую определению федерального документа.

Здесь важно отметить, что под архивным документом по ныне действующему законодательству РФ понимается не сама информация, а ее материальный носитель, что не соответствует понимаю документа, закрепленному в национальных стандартах. Такое положение вещей является очевидно неприемлемым. Подход, предполагающий рассмотрение в качестве документа не материального носителя, а документированной определенным образом информации, в наибольшей мере соответствует текущим социально-экономическим реалиям и позволяет гармонично включить в родовое понятие документа видовое понятие ЭД.

«ЭЖЮ»: Каким вы, разрабатывая нормативную базу и тем самым задавая определенные параметры, видите электронный документооборот?

Е.О.: На самом деле блок законопроектов по электронному документообороту достаточно объемный. И начинается он с электронных сделок. Отдельные наши идеи частично реализованы в Федеральном законе от 18.03.2019 № 34-ФЗ. Сейчас в развитие этой темы у нас в разработке очень большой блок вопросов, связанных с жизненным циклом электронного документа.

Ведь проблема не только в том, чтобы заключить сделку с электронными средствами, обменом данными или обменом информации, и не в соглашении о подписи. А еще и в том, чтобы в дальнейшем эту информацию не надо было распечатывать, чтобы передать контрольному органу, и не надо было хранить в бумажном виде.

Сейчас суды получают от сторон электронные документы (есть инструкция по делопроизводству СД при ВС РФ, и там есть ряд форматов электронных документов, которые стороны процесса могут направлять для рассмотрения в суд). А в суде электронный документ распечатывается и в дальнейшем хранится в «бумаге», подшивается к делу (как к делу подшиваются компакт-диски, вручную, нитками). Это, к сожалению, результат половинчатого подхода: мы уже разрешили формировать и подавать часть документов в электронном виде, но пока не придумали, что с ними делать дальше. И эту проблему мы тоже понимаем и обсуждаем вопросы, каким образом ее решить.

Такая же проблема возникает у бизнеса, потому что есть ряд экспериментов федеральных ведомств (например, эксперимент по кадровому документообороту), в результате которого «чувствительные» документы оформляются в электронном виде и где-то хранятся.

Мы сталкиваемся с тем, что пока на федеральном уровне ведомства только подходят к пониманию, какие документы хотят получать в электронном виде, к тому же требования к формату электронных документов обычно различаются.

«ЭЖЮ»: Нет унификации?

Е.О.: Совершенно верно. Да, некоторые форматы пересекаются, и хорошо, что пересекаются, но единства в подходах нет. Существующие рекомендации по ЭДО наследуют традиционный подход к хранению бумажного варианта, например, у ВНИИДАД указано, что электронный документ подлежит описи. А потом он записывается на материальный носитель и хранится, например, в шкафу.

Сейчас у всех, особенно у бизнеса, нет определенности относительно того, действительно ли они выполняют все необходимые требования по хранению электронных данных, какие именно требования и претензии выдвинет контролирующий орган и т.д. И эту ситуацию неопределенности для участников оборота хотелось бы устранить или хотя бы минимизировать.

«ЭЖЮ»: Но пока устраняется традиционным способом? Все распечатывается и подшивается?

Е.О.: Зачастую так и происходит. В данный момент наш подрядчик — Санкт-Петербургский Государственный Университет — разрабатывает концепцию хранения электронных документов. Мы смотрим на зарубежный опыт, анализируем, обсуждаем идеи. Возможно, сможем предложить даже что-то более интересное, чем есть в зарубежной практике.

Проблема хранения бумаги глубоко практическая. Организации, особенно с длительной историей существования, накопили огромное количество документов. У Сбербанка, по их оценкам, порядка 12 млрд листов документов, обслуживание которых обходится в 2,5 млрд руб. в год. Операторы связи готовы были бы перестать хранить ангары документов. Но для этого, естественно, нужна процедура создания электронных равнозначных дубликатов («замещающее сканирование»).

«ЭЖЮ»: Здесь, наверное, тоже кроются определенные подводные камни?

Е.О.: Замечания, которые мы получаем, в принципе, понятны и объяснимы. Одна сторона договора, по сути, может создать некий дубликат, и есть риск не обнаружить изменения в документе. И в ходе разработки законопроекта (он уже внесен в Госдуму, № 657361-7) это многократно обсуждалось. Можем ли мы, например, выделить перечень наименее рисковых документов с точки зрения потенциальных последствий? Как долго мы должны хранить оригинал? На что мы должны полагаться, на оригинал или на созданный дубликат? Как зафиксировать согласие контрагента на то, что копия соответствует оригиналу?

Это все пока предмет дискуссии.

«ЭЖЮ»: А если взглянуть на ту же проблему хранения документов, на достаточно длительный срок, под другим углом? Электронные форматы развиваются, сменяют друг друга. Отжившие свое форматы канут в небытие, так же как и их носители. Сможем ли мы, допустим, лет через 30 прочитать на тех устройствах, которые тогда будут нам доступны, документы, созданные сегодня?

Е.О.: Есть процедуры, которые описаны еще ВНИИДАД в 2012 г., про конвертацию, миграцию документов и эмуляцию. Но есть и другие проблемы. Каким образом сделать так, чтобы документ сохранил свою аутентичность в смысле требований к электронной подписи. Лицо, у которого хранится документ, должно каким-то образом конвертировать документ в новые форматы и поддерживать уже новые форматы.

Но, надо сказать, мы находимся в дискуссии, пытаясь определить вообще, каким образом архив должен сохранять равнозначность, скажем, конвертированного документа изначальному, сохраняя его значимость. И наша задача — выбрать сбалансированную модель, которая бы позволила с минимальными издержками перейти на хранение тех документов, которые сейчас хранятся в бумаге.