1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 141

Алексей Соколов: «Ключевое во всем механизме разработки цифровых законопроектов заключается в том, что законы пишет сам бизнес»

Алексей Соколов, заместитель директора Департамента развития и планирования Фонда «Сколково»

В мае 2019 г. в рамках заседания президиума правительственной комиссии была утверждена очередная версия федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды». Ранее специально для реализации программы рядом крупнейших российских компаний при участии Фонда «Сколково» и Агентства стратегических инициатив была создана Автономная некоммерческая организация «Цифровая экономика». Цели, которые преследует АНО, звучат амбициозно: «создание экосистемы цифровой экономики, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности и в которой обеспечено эффективное взаимодействие бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан». Центром компетенций по нормативному регулированию цифровой экономики является Фонд «Сколково». О том, насколько далеко в своей законотворческой деятельности зашел фонд и до каких еще вершин надеется добраться в будущем, мы беседуем с заместителем директора Департамента развития и планирования Фонда «Сколково» Алексеем Соколовым.

«ЭЖ-Юрист»: Алексей, давайте начнем с самого начала. Расскажите, как все начиналось?

Алексей Соколов: Краткая история такова. Летом 2017 г. началась подготовка к реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Она как раз была утверждена, и, соответственно, к ней начали готовить пять планов мероприятий по различным направлениям, сейчас их уже шесть.

Одно из постоянных направлений, естественно, — нормативное регулирование. За два года это направление несколько раз сменило название, пока не устоялся нынешний вариант — «Федеральный проект „Нормативное регулирование цифровой среды“».

С самого начала Фонд «Сколково» был Центром компетенций по нормативному регулированию цифровой экономики, а теперь цифровой среды. Его деятельность изначально заключалась в сборе информации о регуляторных барьерах: что мешает бизнесу работать, какие существующие нормы стали излишними для цифровой среды, отсутствие каких норм мешает работать? На эти вопросы мы и пытались получить ответы.

На базе наших исследований экспертами из бизнеса, научными и государственными экспертами предлагались и предлагаются возможные регуляторные решения, которые в потенциале могут эти барьеры снять.

Таким образом, в течение второй половины 2017 г. была сформирована первая версия плана мероприятий по нормативному регулированию. В декабре того же года план был утвержден правительственной комиссией. План вобрал в себя как самые значимые, комплексные, долгосрочные, так и «быстрые», точечные решения для преодоления ключевых проблем, с которыми сталкивался или мог бы столкнуться бизнес в цифровом регулировании. Параллельно началась работа непосредственно по разработке большого количества пакетов законопроектов, регулирующих «цифру». В прошлом году было подготовлено порядка 37 пакетов законопроектов и заключений на законопроекты, 25—30 из которых сейчас находятся на рассмотрении в Правительстве РФ. Пять приняты Госдумой.

К концу 2018 г. возникла необходимость переработать и актуализировать этот план мероприятий. Это — живой план, и он постоянно меняется, так же, кстати, как меняются и барьеры. Старые барьеры исчезают, на их месте появляются новые. Бывало и такое: бизнес критиковал какую-то норму, считал, что это барьер, но при более глубокой проработке темы оказывалось, что дело не в плохом законе, а в подзаконных актах или в правоприменении, в технической реализации. И этот пример не единственный. В конце прошлого года была подготовлена новая, актуализированная версия нашего плана. В этом году работа продолжается.

«ЭЖЮ»: Какова роль именно Фонда «Сколково» в этой деятельности?

А.С.: Роль «Сколково» — ключевая в реализации новой модели управления цифровой экономикой, которая раньше регулировалась постановлением Правительства РФ от 28.08.2017 № 1030 «О системе управления реализацией программы „Цифровая экономика Российской Федерации“» (далее — Постановление № 1030), а ныне постановлением Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы „Цифровая экономика Российской Федерации“» (далее — Постановление № 234). Мы отрабатываем и реализуем механизм законотворческой деятельности, в которой изначально заложена принципиальная особенность: любая проблема в регулировании, мешающая развитию экономики и бизнеса, должна быть устранена. Для этого установлен особый порядок разработки и принятия законов. Было изъятие из Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260). Постановление № 1030 практически освобождало законопроекты, разработанные в рамках нашего трека, от необходимости получать заключения, предусмо-тренные Регламентом (Института законодательства и сравнительного правоведения, Минюста, антикоррупционной экспертизы, ОРВ и т.д.). Постановление № 234 было чуть более компромиссным. Здесь Правительство постаралось избрать «золотую середину», оценка регулирующего воздействия и антикоррупционная экспертиза вернулись, но немного упростился порядок их проведения. Но это частности. Ключевое во всем механизме цифровых законопроектов заключается в том, что законы пишет сам бизнес — центр компетенций организует эту работу. Дальше законопроекты приходят в федеральные органы исполнительной власти, которые обязаны принять этот законопроект в работу, обязаны согласовать его с другими ФОИВ и внести в правительство. И еще одна особенность нашей системы: законы, которые, пишутся вне нашего трека, но которые затрагивают цифровую экономику, в обязательном порядке должны получить заключение Центра компетенций по нормативному регулированию.

Центр компетенций — это первый уровень управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Рабочая группа АНО «Цифровая экономика» представляет собой второй уровень, на котором бизнес одобряет и соглашается с предложенным решением либо отвергает его. Дальше система такая же, как и у обычного законопроекта: ФОИВ — Правительство РФ — Госдума. Вот такая модель реализуется. И «Сколково» — это основной мозговой центр этой работы.

«ЭЖЮ»: Красивая фраза прозвучала: «бизнес сам пишет закон», а как это технически выглядит? Какой бизнес? По каким критериям отбираются «законодатели»?

А.С.: Работа Центра компетенций абсолютно открыта. У нас есть свой сайт legal.sk.ru. На нем любой желающий может стать экспертом центра компетенций, заполнив соответствующую форму, описав себя и выразив желание работать по тем или иным направлениям. У нас еще недавно было шестнадцать тематических рабочих групп. Сейчас, возможно, внесем какие-то коррективы, поменяем структуру, количество тематических направлений работы. Может быть, сократится их число, может быть, поменяются их названия, но это — частности. Любой эксперт может изъявить желание участвовать в этой работе. Мы его включаем в рабочую группу, снабжаем всеми материалами, всей информацией о нашей деятельности.

Как организована работа групп? Бизнес (его представители) говорит о том, что есть проблема. Описание этой проблемы включается в федеральный проект. Составляется ориентировочный перечень законов, в которые необходимо внести изменения, и буквально по пунктам описывается ожидаемый результат: что должен дать в перспективе этот законопроект.

Также среди экспертов у нас представители научных учреждений, федеральных органов исполнительной власти. Их основная задача заключается в том, чтобы охватить максимально широкие области с разными сферами деятельности и направлениями. Далее либо бизнес, либо кто-то еще, кто готов к этому, пишет текст законопроекта, на тематических рабочих группах Центра компетенций он обсуждается. Когда требуемый консенсус достигается, проект передается на второй уровень управления — рабочей группе АНО «Цифровая экономика». В ней представлен тот же бизнес, но в лице вице-президентов, первых лиц компаний. Они как бы «вторым» взглядом смотрят на этот законопроект. Если требуется, то он дорабатывается и опять же выносится на обсуждение. И только когда всех все устраивает, документ передается в ответственный ФОИВ. А далее процедуру я уже описывал. У нас есть еще президиум правительственной комиссии как дополнительное звено контроля. Сначала президиум смотрит на итоги работы, потом они выносятся в Правительство РФ.

«ЭЖЮ»: В последнее время участники оборота жалуются на активизацию надзорных, контролирующих органов. Но активизируются они как бы задним числом, то есть начинают интерпретировать давно устоявшееся законодательство в сторону, которая им выгодна и удобна для их собственных целей. В работе над цифровой экономикой они, те же кон-тролирующие органы, не высказывают желания уже на процессе разработки участвовать, заложить какие-то механизмы контроля в законопроект, в том виде, в котором они видят эти механизмы?

А.С.: Знаете, у нас не все кон-тролирующие органы, но многие вовлечены: ФСБ МВД, Минобороны, Минфин, Роструд, Роспотребнадзор. Да, собственно, и задача в том числе заключается в том, чтобы вовлечь в процесс законотворчества на стадии разработки законопроекта все стороны правоотношений. В составе рабочей группы АНО «Цифровая экономика» представители семи комитетов Госдумы и одного комитета Совета Федерации.

«ЭЖЮ»: Работа Центра компетенций, рабочих групп имеет какой-то конечный срок? Или работа будет вестись на постоянной основе?

А.С.: Если вы откроете Постановление № 234, там указано, что федеральные проекты завершаются по мере достижения целей, задач. Сейчас там мероприятия до 2024 г. прописаны. Но как таковое регулирование никуда не денется, даже если оно станет цифровым. Даже если искусственный интеллект в нем будет сильно внедрен. Всегда будет что менять, улучшать.

«ЭЖЮ»: Как-нибудь будет отслеживаться правоприменительная практика по мере вступления законов в силу?

А.С.: Конечно, в том же Постановлении № 234 есть большой раздел про мониторинг. Мы изучаем «жизнь» всех законов, которые мы принимаем, смотрим, как они работают. Самые важные вещи мы включаем как отдельное мероприятие. Например, в том году был принят закон о том, чтобы объекты IT-инфраструктуры могли быть объектами ГЧП и концессий. В текущем году у нас в плане отдельной строкой прописан мониторинг его правоприменения.

«ЭЖЮ»: А концепция работы над этими законопроектами под каким «девизом» проходит? Побыстрее, чтобы хоть как-то отрегулировать, или можно подольше, но поосновательнее, чтобы закрыть все лакуны?

А.С.: Нет какой-то определенной установки — как надо в каждом конкретном случае, так и делаем. Где-то стараемся побыстрей ввести регулирование, где-то процесс затягивается, потому что непонятно, надо ли что-то менять или нет, а если надо, то как. Но надо понимать, что сама законотворческая устоявшаяся система предусматривает длительный процесс внедрения локальных изменений в законодательство, поэтому, как ни крути, все равно процесс не быстрый. И как бы ни оптимизировалась система законодательной деятельности, я считаю, она никогда не будет абсолютно мгновенной. В итоге мы достигнем золотой середины в том числе в части сроков принятия НПА.

«ЭЖЮ»: Складывается ли общая картина будущего регулирования?

А.С.: Разрабатываются концепция комплексного нормативного правового регулирования и концепция управления изменениями нормативно-регулированной цифровой среды. Как раз они и призваны показать, какие правовые вопросы требуют регулирования и как можно решить и в дальнейшем реализовать эту задачу, как систему нормотворчества сделать максимально быстрой и эффективной, не потеряв при этом в качестве работы. Как только мы говорим про длительность сроков, звучит достаточно аргументированное мнение: чтобы принять нормативно-правовой акт, надо хорошенько подумать, обсудить с большим количеством людей, поэтому еще раз: этот процесс не быстрый. Средний срок разработки любого нормативно-правового акта сейчас составляет ровно один год. На взгляд многих экспертов — достаточно длительный срок. Есть мнения, что его можно сократить в среднем до 90 дней. И эта задача решаемая. При возможности использования цифровых платформ, три месяца — достаточный срок для того, чтобы выслушать всех, проанализировать предложения, принять нужные замечания, найти компромиссные решения и согласовать с ФОИВ, с Правительством, с Госдумой. Соответственно, картинка будущего норморегулирования складывается таким образом, что процесс нужно сокращать, ускорять, не теряя качества, а даже улучшая его. Наверное, это будет выглядеть так. И законодатель вынужден будет оперативно выявлять новые проблематики, то есть новые технологии, быстро понимать, должны ли они быть отрегулированы.

При этом, учитывая стремительное развитие «цифры», придется максимально быстро обсуждать по каждому новому вызову управленческое решение, переводить его в регуляторные нормы и принимать их.

«ЭЖЮ»: Какие законодательные инициативы были, есть и будут в приоритете у центра компетенций?

А.С.: Я бы упомянул законопроект о цифровых правах, точнее, уже закон, который в ГК РФ ввел электронную форму сделок, ввел понятие цифровых прав, самоисполняемых сделок (не вступивший в силу Федеральный закон от 18.03.2019 № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации»), Федеральный закон от 01.05.2019 № 69-ФЗ «О внесении изменений в статьи 56 и 56.1 Федерального закона „О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд“». Три значимых законопроекта, разработанных с нашим участием, пока еще находятся на рассмотрении нижней палаты парламента: законопроект о цифровых финансовых активах, об инвестиционных платформах (краудфандинг) и об электронном документе.

Еще сейчас на рассмотрении в Правительстве РФ находятся проекты в части уточнения процедур идентификации и аутентификации, о совершенстве регулирования сферы электронной подписи.

Разрабатывается закон о персональных данных, о распространенной модели «Software as a service» (дистанционная модель предоставления собственных услуг и приравнивание их к лицензионному договору в части освобождения от НДС — сейчас только лицензионный договор освобождается, все остальные модели распространения IT-услуг не освобождены от НДС).

Законопроект о развитии инструментов электронного нотариата передан в Правительство РФ, об учете сведений о трудовой деятельности работников в электронном виде (проект об электронных трудовых книжках). На чуть более ранней стадии («в файлах») — законопроект о трудовых договорах в электронном виде. Это сложная тема, потому что охватывает любую организацию на территории РФ.

В части уже упомянутой концепции управления изменениями мы готовим законопроект об экспериментальных правовых режимах, так называемых «регуляторных песочницах». Новое достаточно явление, не только для России, но и для мира. Пока единицы стран такие режимы делают, соответственно, законопроект уникален. Он размещен и на нашем сайте. Его суть в том, чтобы дать возможность максимально быстро в экспериментальных целях временно отступать от действий любых норм, в том числе законов, для того чтобы протестировать то или иное технологическое решение и посмотреть, нужно ли эти нормы отменять или нет. Достаточно интересный законопроект, очень прецедентный.

«ЭЖЮ»: А давайте его проиллюстрируем на теме, допустим, беспилотников. Это сейчас такой тренд, который, насколько я понимаю, никак не вписывается в рамки существующих правовых норм.

А.С.: Да, согласен, эксперименты с беспилотниками полностью покрываются законопроектом об экспериментальных правовых режимах. Некоторое время назад в Госдуму был внесен законопроект о беспилотном инновационном транспорте. Его можно рассматривать как частный случай в «песочнице». Он позволит ставить эксперименты в сфере любого беспилотного транспорта: колесного, летательного, водного...

Какие проблемы стоят перед регулированием в этой сфере, понятно. Известная история про воздушный транспорт, когда пытаются определиться, какие беспилотники будут летать свободно, какие — только по разрешению и по специально проложенным маршрутам. Соответственно, если наш законопроект об экспериментальных правовых режимах будет принят, это будет еще одна возможность для бизнеса не менять сразу на постоянной основе нормы и законы, а в тестовом режиме проверить, в том числе беспилотники. Экспериментальный правовой режим, если он опять-таки будет принят, позволит это все ускорить. Сейчас в проекте предусмотрен основной срок — 50 дней для всех стадий принятия решения о том, запустить экспериментально правовой режим или нет.

«ЭЖЮ»: В регулировании цифрового мира уже появились свои лоббисты?

А.С.: Интересная практика встречается. Понятно, что крупный бизнес пытается более активно работать, но и средний, и мелкий тоже активно пытаются сказать свое слово, и это очень заметно. И кстати, прекраснейший пример, когда все замечания бизнеса, выработанные на нашей площадке, в итоге были приняты, в том числе и предложения субъектов малого и среднего предпринимательства — Пятый антимонопольный пакет.

«ЭЖЮ»: Мы все больше об интересах бизнеса печемся, а как цифровое регулирование может защитить простого человека?

А.С.: Мы уже говорили про общий уклон будущего регулирования, что главное — реально руководствоваться принципом «не навреди», и в том числе, как вы говорите, простому человеку. Интересы обычного гражданина тоже учитываются. Возьмем, например, электронную дистанционную идентификацию. Как она будет работать в удаленных регионах, для пожилых людей, которым сложно работать с интернетом и вообще понимать современные технологии? Такие вопросы, конечно, осмысливаются.

Разговор со специалистами Фонда «Сколково» о принципах регулирования цифровой экономики и цифровой среды мы продолжим в следующих номерах.