Минфин РФ мог бы смягчить бюджетную политику в этом году, но это вряд ли

Министерство финансов отчиталось об исполнении федерального бюджета в 2018 г. — это первая подобная оценка, она будет уточнятся, пишет в обзоре банк ING. Профицит составил свыше 2,7 трлн руб., что соответствует 2,7% ВВП. Это заметно больше, чем предполагалось официальным прогнозом (он составлял 2,1 трлн руб.), и превышает также консенсус-прогноз экономистов, которые оценивали профицит в 2,6 трлн руб. Иными словами, есть все формальные предпосылки для смягчения бюджетной политики и освобождения хоть части денег, которые могут быть направлены юридическими и физическими лицами на потребление. Но Минфин упорно ждет нехорошего.

Основных причин значительного превышения доходов над расходами в ушедшем году две: доходы оказались больше запланированного, а расходы — меньше.

Дополнительные доходы в общем размере 4,4 трлн руб. были обеспечены примерно на 55% традиционными источниками. Во-первых, цена барреля нефти сорта «Юралс» за год выросла на 17 долл. — в среднем за год он стоил 70 долл.; во-вторых, это курс валюты — на 4,5 руб. подорожал доллар США, добравшийся до 62,8 руб. Но есть и гораздо более приятные события, обеспечившие этот рост доходов, — прежде всего это 15-процентный рост ненефтегазовых поступлений, добавивших казне 1,3 трлн руб.

По мнению аналитиков ING, в основном эти поступления объясняются отличным администрированием налога на добавленную стоимость — и это особенно важно, учитывая, что НДС в нынешнем году повышен на 2 п.п.

Еще примерно 500 млрд руб. казне обеспечила большая отдача с каждого рубля роста нефтяных цен — опять-таки, в основном из-за эффективности работы фискальных органов, но также и из-за увеличения добычи нефти в стране. В 2017 г. добыча была ограничена международными обязательствами России — она участвует в соглашении со странами ОПЕК; в 2018 г. условия этого соглашения были облегчены, Россия получила право нарастить добычу.

Расходы росли меньше запланированного ранее

Что касается расходной части бюджета, то правительство смогло только немного увеличить ее в сравнении с 2017 г. — на 2% в годовом сопоставлении, что соответствует 300 млрд руб. Это на 100 млрд руб. меньше плана, подчеркивают аналитики ING. Результат такой сдержанности правительства: в относительных величинах бюджетные расходы в сравнении с 2017 г. сократились с 17,8% ВВП до 16,4% ВВП. В 2011—2016 гг. расходы составляли примерно 19% ВВП России.

Аналитики, правда, напоминают, что расходы бюджета искусственно (на бумаге) занижены: трансферт в Пенсионный фонд России формально перечисляется из Фонда национального благосостояния, а не напрямую из бюджета, как прежде. В 2017 г. таким образом потрачено 600 млрд руб., а в 2018 г. — 1,1 трлн руб. Но даже и в случае, если бы поместить трансферт в расходы федерального бюджета в 2018 г., они составили бы всего 17,2% ВВП, что заметно ниже исторически сложившейся практики.

Одно из следствий такой сдержанности в расходах — цена барреля нефти сорта «Юралс», необходимая для бездефицитного бюджета, составила всего 49 долл. (с учетом трансферта в Пенсионный фонд России, как описано выше, — 55 долл.). Это существенно меньше, чем 90 долл., о которых шла речь в последние 10 лет, и даже ниже, чем 58 долл., которые были нужны для указанных целей в 2008 г.

В Фонде национального благосостояния теперь находится 58,1 млрд долл., или 3,8 ВВП, еще 66,5 млрд долл. добавится туда до середины 2019 г. — таким образом, ФНБ аккумулирует почти 125 млрд долл., или 8% ВВП.

Сокращение заимствований не повлекло негативных последствий

Большие ненефтегазовые доходы позволили без каких-либо проблем сократить программу заимствований (ОФЗ, облигации федерального займа) на 2018 г. с 700 млрд до 500 млрд руб., что позволило России ограничиться 9—10% ВВП государственного долга. Это, пишут аналитики ING, чрезвычайно низкий показатель по мировым стандартам.

Официальные бюджетные предложения Минфина на 2019—2021 гг. свидетельствуют, что правительство решило по-прежнему придерживаться консервативного подхода к государственным финансам. Даже 8-процентное увеличение расходов, запланированное на 2019 г., — оно необходимо для исполнения инаугурационного указа президента Владимира Путина — не позволит перешагнуть за отметку 17% ВВП. Кроме того, подчеркивают аналитики ING, не предполагается и расходования ФНБ: повышение пенсионного возраста позволит Пенсионному фонду России в этом году справиться с выплатами собственными силами. Наконец, как уже сказано выше, увеличатся поступления от налога на добавленную стоимость; кроме того, повышаются акцизы, в том числе на моторное топливо, и растет налогообложение нефтегазовой отрасли.

Результат таков, пишут аналитики ING: цена барреля нефти сорта «Юралс», необходимая для бездефицитного бюджета, составит всего 50 долл. Если бюджетное правило останется без изменений, то все деньги, которые государство получит от превышения над ценою барреля нефти сорта «Юралс» 41,6 долл., направятся в ФНБ. Одновременно Россия намерена разместить 1,7 трлн руб. через ОФЗ, правда, эта сумма может быть и снижена, если курс доллара будет ниже прогнозных 63,9 руб. или если ненефтегазовые доходы превысят прогноз.

Такое благополучие может подвигнуть денежные власти использовать бюджет как инструмент поддержки роста экономики, а также для решения социальных вопросов.

Четыре проблемы, которые могут подтолкнуть к бюджетным новациям

Аналитики ING перечисляют проблемы, которые станут перед правительством и могут потребовать изменения бюджетной политики:

1. Повышение акцизов на моторное топливо будет иметь непременным следствием повышение розничных цен на него. Сейчас действует соглашение правительства и нефтяных компаний, к марту оно истечет. Если не принять мер, рост цен на топливо транслируется в розничные цены, и без того увеличившиеся из-за повышения НДС, а это может привести к тому, что инфляция превысит 6% — максимум, установленный для нее Центробанком.

2. Бюджет может столкнуться с недобором налога на добавленную стоимость — и дело не в плохом администрировании, а в низком спросе и общем замедлении экономического роста в России. Впрочем, тут может помочь и разгоняющаяся инфляция, которая несколько компенсирует слабость экономики, в том числе ненефтегазовой ее части.

3. Низкие государственные расходы — всего 17% ВВП — могут сделать неустойчивой ситуацию с поддержкой власти населением, она вернется к показателям до 2014 г., тем более что финансовая ситуация в регионах, на бюджеты которых ложится большая часть социальной нагрузки, вряд ли улучшится.

4. Поскольку размер ФНБ явно превысит в этом году условленные 7%, у Минфина появятся возможности инвестировать часть накопленных средств, что вполне может привести к вложениям в инфраструктурные проекты.

Итак, заключают аналитики банка ING, можно прогнозировать, что правительству по тем или иным основаниям придется смягчить бюджетную политику. Это не создаст никаких рисков для макроэкономической стабильности, которой оно справедливо гордится, зато будет служить важным индикатором предпочтений российской власти: она готова инвестировать в рост.

Декабрьская ложка дегтя

Аналитики банка «Уралсиб» обращают внимание не на годовую, а на декабрьскую статистику: в отличие от всего года, в декабре федеральный бюджет сведен с дефицитом, он составил 697 млрд руб., или 7% ВВП. Доходы федерального бюджета в декабре достигли 2 трлн руб., или 10,6% годового плана, а расходы — 2,7 трлн руб., или 16% плана. Одна из причин такого дефицита — резкое снижение доли нефтегазовых доходов в декабре: оно обусловлено значительным падением рублевых цен на нефть — средняя цена барреля сорта «Брент» составила 3890 руб. (сравните с ноябрьскими 4390 руб.). Одновременно зафиксировано сезонное усиление деловой активности: оно обеспечило внушительный рост ненефтегазовых доходов.

Впрочем, несмотря на падение нефтяных котировок, дефицит бюджета в декабре стал, прежде всего, следствием резкого сезонного роста расходов, которые относительно предыдущего месяца практически удвоились. Но по сравнению с декабрем 2017 г. размер дефицита бюджета в декабре прошлого года оказался почти в два раза меньше, что говорит о стабильном состоянии государственных финансов. Принимая во внимание наблюдающийся в январе рост цен на нефть, аналитики «Уралсиба» полагают, что уже по итогам текущего месяца федеральный бюджет снова станет профицитным.

Аналитики «Сбербанка CIB» предсказывают, что в нынешнем году профицит бюджета составит 2,7% ВВП при средней цене барреля нефти сорта «Брент» 70 долл. Они, как и аналитики банка ING, указывают, что правительство планирует увеличить бюджетные расходы на 1,3 трлн руб. (или на 8% по сравнению с 2018 г.) для финансирования майского указа президента Владимира Путина — дополнительные средства в основном пойдут на реализацию инфраструктурных проектов, и увеличение государственных инвестиций должно поддержать экономический рост. Впрочем, сетуют аналитики «Сбербанка CIB», не все из этих инвестиционных проектов готовы к реализации, так что есть риск, что в 2019 г., как и в прошлом, из бюджета будет потрачено меньше, чем планируется, и в этом случае бюджетный профицит может быть еще выше.

Аналитики «Уралсиба» предсказывают, что в 2019 г. средний курс доллара составит 70,8 руб., средняя цена барреля нефти сорта «Брент» увеличится до 69 долл., заметный вклад в рост доходов бюджета внесет и повышение ставки НДС с 18 до 20%. Таким образом, в этом году бюджетные доходы увеличатся до 20,71 трлн руб., а профицит федерального бюджета составит 2,4% ВВП.

Составляющие и логика плана Министерства финансов на 2019—2021 гг.

	2018	2019 (прогноз)	2020 (прогноз)	2021 (прогноз)
Курс рубля, долл. (влияет на нефтегазовые доходы)	62,8	63,9	63,8	64,0
Базовая цена нефти сорта «Юралс», в среднем за год, долл. за баррель (определяет нефтегазовые доходы)	40,8	41,6	42,4	43,3
Нефтегазовые доходы бюджета, базовый вариант, трлн руб.	4,8	4,9	5,2	5,4
Ненефтегазовые доходы бюджета, трлн руб.	10,4	11,7	12,3	13,0
Расходы бюджета, трлн руб.	16,7	18,0	19,0	20,0
Дефицит бюджета, трлн руб.	–1,5	–1,4	–1,6	–1,7
Источники финансирования дефицита бюджета:
Фонд национального благосостояния (ФНБ), трлн руб.	1,1	0,0	0,0	0,0
Облигации федерального займа, трлн руб.	0,5	1,7	1,8	1,6
Прочие источники, трлн руб.	–0,2	–0,3	–0,3	0,1
Реальная цена нефти сорта «Юралс», в среднем за год, долл. за баррель	70,0	63,4	59,7	57,9
Цена нефти сорта «Юралс» для балансирования бюджета, долл. за баррель	49	49	50	51
Дополнительные нефтегазовые доходы (реальная цена минус базовая цена), направляются в ФНБ, трлн руб.	4,2	3,4	2,8	2,6
Реальный профицит бюджета, трлн руб.	2,7	1,9	1,2	1,0
Реальный профицит бюджета, % от ВВП	2,7	1,8	1,1	0,8
Государственный долг, % от ВВП	9,5	10,8	11,9	12,5
Государственные резервы, % от ВВП	3,6	7,5	10,2	11,9
Влияние цены нефти сорта «Юралс» на доходы бюджета, за каждые дополнительные 10 долл. за баррель, трлн руб.	1,4	1,5	1,6	1,8
Влияние курса доллара на доходы бюджета, за каждые дополнительные 10 руб.	1,4	1,3	1,2	1,3
Источник: Минфин, расчеты банка ING