1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 153

Разрешительная документация на строительство: от теории к практике

Возведение объектов недвижимости само по себе дело долгосрочное и требующее больших финансовых вливаний. Но кроме этого застройщик сталкивается с необходимостью общения с бюрократической машиной, требующей оформления и представления огромного количества документов. Сегодня мы поговорим о том, какие документы компания обязана получить на всех стадиях строительства, а также расскажем, чем чревато для застройщика небрежное отношение к соблюдению установленного законом порядка строительства и введения в гражданский оборот объектов недвижимости.

Получаем разрешение на строительство

После подготовки проектной документации и получения положительного результата по итогам проведения государственной экспертизы девелопер вправе обратиться за получением разрешения на строительство. Именно этот документ дает застройщику право осуществлять строительство, а также реконструкцию объекта капитального строительства (ст. 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом ее межевания, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории. Оно также подтверждает допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ.

Пакет документов: перечень закрыт

Формы разрешения на строительство, а также разрешения на ввод объекта в эксплуатацию утверждены приказом Минстроя России от 19.02.2015 № 117/пр «Об утверждении формы разрешения на строительство и формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию». В столице указанные разрешения выдает Комитет государственного строительного надзора г. Москвы в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 17.04.2012 № 145-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг города Москвы «Выдача разрешения на строительство» и «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»».

Для получения разрешения на строительство застройщик обращается в уполномоченный орган напрямую или через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг с соответствующим заявлением и прилагаемым к нему пакетом документов. В него входят, в частности, правоустанавливающие документы на земельный участок, его градостроительный план, выданный не ранее трех лет до дня обращения за выдачей разрешения на строительство, проектная документация и положительное экспертное заключение на нее, а также иные документы, предусмотренные п. 7 ст. 51 ГрК РФ. Ряд документов (например, градостроительный план земельного участка, разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, если оно было предоставлено застройщику) уполномоченный орган получает от государственных органов путем направления межведомственных запросов.

Для отдельных случаев законом предусмотрены дополнительные требования к составу документов, представляемых заявителем для получения разрешения на строительство. Так, например, в целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения такого объекта, а также описание его внешнего облика (п. 9 ст. 51 ГрК РФ).

Если требуют дополнительные документы

Установленный законом перечень документов для выдачи разрешения на строительство является исчерпывающим, поэтому уполномоченный орган не вправе требовать от заявителя представления каких-либо дополнительных документов, при этом отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен в судебном порядке (п. 10, 14 ст. 51 ГрК РФ).

Если, скажем, в составе пакета документов, представленных заявителем на получение разрешения на строительство, будет отсутствовать проектная документация или она будет не соответствовать градостроительному плану земельного участка, то в выдаче разрешения ему будет отказано правомерно на основании п. 13 ст. 51 ГрК РФ (постановления АС Восточно-Сибирского округа от 13.03.2018 № Ф02-138/2018, Ф02-773/2018, от 15.02.2018 по делу № А33-7633/2017). Если же такого рода нарушений им не будет допущено, а имеющиеся недостатки окажутся несущественными (например, неправильное оформление пояснительной записки к проектной документации и др.), то оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство не имеется (постановление АС Московского округа от 24.03.2017 по делу № Ф05-2580/2017).

Как мы уже сказали, перечень документов для получения разрешения на строительство является исчерпывающим. Но несмотря на это на практике многие заявители с целью ускорения процесса получения разрешения выполняют дополнительные требования уполномоченного органа, не основанные на законе. Вместе с тем и такая покладистость не всегда гарантирует положительный результат. В результате заявитель все равно обращается в суд за защитой своих прав. Уполномоченный орган при этом в ходе судебного разбирательства не вправе ссылаться на добровольное исполнение заявителем таких дополнительных требований. Сам по себе данный факт правового значения для разрешения спора не имеет и о законности принятого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство не свидетельствует (постановление АС Центрального округа от 26.06.2017 по делу № А09-12903/2016).

Вносим в разрешение изменения

Закон не предусматривает необходимость получения нового разрешения на строительство в случае перехода прав на земельный участок от одного застройщика к другому или образования одного земельного участка из нескольких. В таких случаях новый правообладатель земельного участка вправе осуществлять строительство на основании первоначально выданного разрешения. При этом он обязан уведомить уполномоченный орган о возникновении у него соответствующих прав. А последний вносит в ранее выданное разрешение необходимые изменения (ст. 21.5—21.7, 21.10 и 21.14 ГрК РФ).

Данная процедура не может быть использована заявителем в том случае, когда фактически под предлогом внесения изменений в выданное ему разрешение на строительство фактически речь идет о возведении иного объекта недвижимости, отличающегося по своим параметрам от того, что был изначально согласован.

Например, в одном деле заявитель просил внести изменения в разрешение на строительство, ссылаясь на то, что в процессе строительства выявились неблагоприятные для застройки факторы, связанные с проведением инженерно-геологических изысканий. Между тем, как следовало из материалов дела, фактически заявитель добивался согласования возможности вместо двух многоквартирных домов построить сразу три, причем большей этажности. Однако такая возможность могла быть им реализована исключительно в рамках процедуры получения нового разрешения на строительство с согласованием измененных параметров, а не путем переоформления ранее выданного разрешения (постановление АС Северо-Кавказского округа от 31.07.2017 по делу № А32-32410/2016).

Действие разрешения во времени

Срок действия выданного разрешения на строительство может быть продлен при условии, если до его истечения застройщиком начаты строительные работы и при этом он обратился за продлением не менее чем за 60 дней до его окончания. В судебной практике нарушение такого срока не признается существенным. Считается, что единственным основанием для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство может являться только то, что заявитель не приступил к началу строительства объекта недвижимости (постановление АС Восточно-Сибирского округа от 07.03.2017 № Ф02-99/2017).

Так, в постановлении АС Северо-Кавказского округа от 20.03.2018 по делу № А63-8660/2017 арбитры прямо указали, что незначительный пропуск срока на обращение с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство не может являться достаточным основанием для отказа в таком продлении, поскольку все остальные требования заявителем при подаче такого заявления были надлежащим образом выполнены. Заявитель достраивал многоквартирный дом на земельном участке, строительство которого не смог выполнить до конца первоначальный застройщик, попавший в процедуру банкротства. У заявителя были корректно оформлены арендные отношения по земельному участку и иные документы, связанные с реализацией девелоперского проекта.

Однако в любом случае с таким обращением лучше не тянуть, поскольку нельзя исключить, что подход судов может измениться в сторону ужесточения требований к заявителю.

Действие разрешения на строительство может быть прекращено досрочно в таких исключительных случаях, как изъятие земельного участка, на котором ведется строительство, для государственных и муниципальных нужд, расторжение договора аренды участка или отказ от права собственности или иных прав на него (ст. 20 и 21.1 ГрК РФ). Следует учитывать, что расторжение договора аренды является основанием для прекращения выданного разрешения на строительство, а не причиной для отказа в его выдаче. Поэтому если при оспаривании отказа выяснится, что на момент обращения заявителя в уполномоченный орган имеющийся у него договор аренды земельного участка являлся действующим, такой отказ будет считаться незаконным, даже если на момент судебного разбирательства договор аренды будет прекращен (постановление АС Западно-Сибирского округа от 15.05.2017 № Ф04-955/2017).

Когда без разрешения можно обойтись

В ряде случаев законом не установлена обязанность застройщика получать разрешение на строительство. К их числу относятся, например, возведение и реконструкция объектов некапитального строительства (киоски, навесы и др.), изменение объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Не нужно получать указанное разрешение на строительство сооружения, которое по своим функциональным характеристикам выполняет вспомогательные и обслуживающие функции по отношению к земельному участку, на котором оно размещено. Например, различные бетонные замощения, асфальтовые покрытия, берегоукрепления и иные сооружения, которые, по сути, представляют собой улучшения земельного участка, могут быть возведены на нем без получения разрешения на строительства. Соответственно, предприниматель не вправе настаивать на выдаче такого документа, а орган местного самоуправления, который его все-таки выдал, в дальнейшем вправе его отменить, поскольку изначально у него не было законных оснований для его выдачи (постановление АС Дальневосточного округа от 28.12.2017 № Ф03-5015/2017).

В столице в настоящее время действует постановление Правительства Москвы от 27.08.2012 № 432-ПП «О перечне случаев, при которых получение разрешения на строительство не требуется», в котором указаны работы по объекту капитального строительства, не требующие получения указанного документа. Например, по многоквартирным домам к таким работам относятся переустройство, перепланировка жилых и нежилых помещений, замена инженерных систем, лифтового оборудования, отдельных панелей самонесущих наружных стен с проведением мероприятий по обеспечению устойчивости положения вышележащих панелей и др.

Следует отметить, что осуществление строительства, реконструкции и капитального ремонта тех или иных объектов капитального строительства вправе осуществлять застройщик или привлеченные им подрядчики при условии, если они состоят в саморегулируемой организации в соответствующей области. При этом подрядчики в свою очередь для выполнения отдельных строительных и иных работ могут привлекать других лиц (ст. 52 ГрК РФ). При осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства с целью оценки соответствия выполняемых работ и применяемых строительных материалов требованиям проектной документации заказчик осуществляет строительный контроль. Помимо строительного контроля за строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом также осуществляется государственный строительный надзор (ст. 53—54 ГрК РФ) в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».

Разрешение на строительство готово: что дальше?

Застройщик после получения разрешения на строительство обязан представить в уполномоченный орган сведения о площади, высоте и количестве этажей планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения. Он также обязан представить один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий ряда разделов проектной документации. Речь идет о схеме планировочной организации земельного участка, перечне мероприятий по охране окружающей среды, по обеспечению пожарной безопасности, соблюдению требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов и доступа инвалидов к объектам (п. 18 ст. 51 ГрК РФ).

Стройка закончена: получаем разрешение на ввод объекта в эксплуатацию

По завершении строительства или реконструкции объекта в полном объеме застройщик получает разрешение на его ввод в эксплуатацию. Этот документ подтверждает соответствие построенного объекта установленным требованиям.

Для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию застройщик обращается с заявлением в уполномоченный орган, к которому прикладывает ряд сопроводительных документов. К их числу относятся градостроительный план земельного участка, разрешение на строительство, акт приемки построенного объекта, его технический план, заключение органа государственного строительного надзора, а также иные документы, предусмотренные п. 3 ст. 55 ГрК РФ, перечень которых является исчерпывающим. Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке.

Заявитель должен учитывать, что состав и порядок представления документов на получение разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию императивно определены нормами ГрК РФ, что исключает возможность какой-либо свободы усмотрения с его стороны. Непредставление таких документов или их представление не в полном объеме влечет отказ в выдаче соответствующего разрешения, и такой отказ будет считаться правомерным.

Так, в одном деле заявитель в нарушение п. 3 ст. 55 ГрК РФ не представил в уполномоченный орган заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в связи с чем ему было отказано в выдаче разрешения на ввод такого объекта в эксплуатацию. В иске о признании решения об отказе незаконным заявитель сослался на то, что уполномоченный орган был вправе самостоятельно провести проверку построенного объекта. Отклоняя данный довод как несостоятельный, суд отметил, что такие действия уполномоченного органа, которые он не лишен возможности осуществить, не могут подменять собой заключение компетентного учреждения, представление которого для целей рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является обязательным.

Заявитель в составе пакета документов не представил необходимое заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, равно как и доказательств того, что такое заключение находится в распоряжении какого-либо государственного или муниципального органа, у которого оно могло быть истребовано в рамках межведомственного взаимодействия. При таких обстоятельствах суд признал отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию законным (постановление АС Западно-Сибирского округа от 14.07.2017 по делу № А75-11415/2016).

Предварительный договор аренды

На практике многие девелоперы еще на стадии завершения строительства коммерческой недвижимости заключают предварительные договоры с будущими арендаторами, получая от них обеспечительные взносы, задатки и авансовые платежи, чтобы начать генерировать доход, не дожидаясь ввода объекта в эксплуатацию. Если задержка или отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию произошли по вине уполномоченного органа, то у заявителя возникает право на взыскание с него упущенной выгоды в размере доходов, которые он мог бы получить, если бы его право не было нарушено (п. 2 ст. 15 ГК РФ).

При этом, даже если заявитель фактически мог сдавать помещения в достроенном, но не сданным в эксплуатацию объекте недвижимости, само по себе данное обстоятельство не свидетельствует о неправомерности его требования. В такой ситуации заявитель все равно лишен возможности полноценно использовать свой актив для извлечения прибыли, поэтому у него имеется право на возмещение своих убытков с учетом прогнозируемых доходов за вычетом затрат и тех сумм, что он имеет возможность фактически получать (постановление АС Уральского округа от 24.07.2017 № Ф09-8829/16).

Самовольная постройка

Заявитель не сможет обойти установленные законом требования путем обращения в суд с иском о признании права собственности на построенный объект недвижимости как на самовольную постройку. Это связано с тем, что суд в любом случае при разрешении такого спора устанавливает, предпринимал ли заявитель, создавший самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности, к получению разрешений на строительство/ввод в эксплуатацию, а также правомерно ли ему было отказано уполномоченным органом в выдаче необходимых разрешений. Если заявитель обратился за получением разрешения на строительство, и получил отказ, тогда он вправе требовать признания права собственности на самовольную постройку (постановление АС Дальневосточного округа от 11.07.2017 № Ф03-2413/2017).

Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права. Такое средство правовой защиты может применяться только в случае, если истец по какой-либо независящей от него причине был лишен возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в установленном законом порядке. Рассматриваемый иск не может быть использован для упрощения регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости с целью обхода норм специального законодательства, предусматривающего разрешительный порядок создания и ввода в гражданский оборот новых недвижимых вещей (Апелляционное определение Омского областного суда от 26.07.2017 по делу № 33а-5099/2017).

Если никаких мер заявителем со своей стороны не предпринималось и он использует судебный порядок для упрощения оформления своего права собственности на построенный объект, в иске ему должно быть отказано. Такой подход соответствует разъяснениям, изложенным в п. 26 постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Аналогичная правовая позиция приведена в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом Верховного суда РФ 19.03.2014.

Поскольку заявитель вправе приступить к строительству своего объекта только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, выполнение им строительных работ до этого момента считается существенным нарушением, которое исключает возможность получения данного разрешения. Аналогичный подход применяется также к ситуации, когда заявитель фактически приступает к реконструкции своего объекта недвижимости до получения разрешения на строительство, что не соответствует закону (постановление АС Дальневосточного округа от 16.05.2017 № Ф03-1546/2017).

Помимо этого суд также принимает во внимание состояние возведенного объекта недвижимости и его соответствие установленным требованиям. При наличии каких-либо нарушений суд использует это как дополнительный аргумент для оставления в силе решений уполномоченного органа об отказе в выдаче разрешения на строительство или о об отказе в продлении срока его действия (постановление АС Поволжского округа от 02.08.2017 № Ф06-21713/2017).

В таком случае при завершении строительства объекта недвижимости и обращении заявителя в суд с иском о признании права собственности на самовольную постройку существует высокая вероятность отказа в его удовлетворении, поскольку должных мер к оформлению разрешительной документации он не предпринимал, и отказ в выдаче разрешения на строительство является законным. В данной ситуации ему следует снести свой начатый строительством объект и заново начинать строительство только после получения соответствующего разрешения. В случае истечения срока действия разрешения на строительства и запуска процедуры его продления застройщик должен приостановить ведение строительства в порядке, предусмотренном Правилами проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденными постановление Правительства РФ от 30.09.2011 № 802.

При окончании срока действия разрешения на строительство заявитель не вправе до продления срока его действия самовольно продолжать те или иные строительные работы, поскольку это может послужить основанием для отказа в его продлении. Действующее законодательство РФ не предусматривает возможность выдачи разрешения на строительство или продление срока его действия в ситуации, когда заявителем самовольно ведутся какие-либо строительные работы до получения разрешительной документации (Определение Верховного суда РФ от 16.12.2016 № 310-КГ16-11365).

В одном деле застройщик получил разрешение на строительство трехэтажного жилого дома, однако фактически возвел семиэтажный дом и стал ответчиком по иску городской администрации о сносе самовольной постройки. Суды первых трех инстанций поддержали истца, и только Судебная коллегия Верховного суда РФ отправила дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции с указанием на допущенные нарушения норм материального права. Они выразились в том, что застройщик и владельцы жилых помещений в построенном доме обратились со встречным иском о признании права собственности на объект самовольного строительства, но суды не проверили обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу, в полном объеме.

Так, ими не были оценены доводы истцов по встречному иску о том, что многоквартирный дом соответствовал целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка, на котором он был возведен, правилам землепользования и застройки, градостроительным, пожарным, санитарным и иным нормам и правилам, не нарушал права и законные интересы третьих лиц.

Кроме того, разрешение на строительство было выдано застройщику на возведение трех этажей, и суд первой инстанции не поставил на обсуждение вопрос о наличии технической возможности частичного демонтажа верхних этажей, а суд апелляционной инстанции это нарушение не устранил (Определение Верховного суда РФ от 29.08.2017 № 18-КГ17-95). Приведенное дело наглядно показывает, какими серьезными рисками для застройщика чревато небрежное отношение к соблюдению установленного законом порядка строительства и введения в гражданский оборот объектов недвижимости.

Участники гражданского оборота при осуществлении своей деятельности должны проявлять необходимую добросовестность и учитывать, что такого рода существенное нарушение, как самовольное строительство и игнорирование установленного порядка получения разрешительной документации, не может остаться без адекватного ответа со стороны уполномоченного органа. Помимо негативных последствий в виде отказа в выдаче разрешения на строительство, в продлении срока его действия девелопер может быть также привлечен к административной ответственности по основаниям, предусмотренным ст. 9.5 КоАП РФ.

Отказ в выдаче разрешения на строительство или в продлении срока его действия в таком случае не может считаться нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку он изначально сам действовал недобросовестно, а именно его неосмотрительные и противоправные действия привели к такому отрицательному результату. В связи с этим его неправомерный интерес не подлежит судебной защите.

Отметим также, что не принятие владельцем самовольной постройки мер к ее легализации на практике также учитывается судом при разрешении споров между ним и кредиторами, претендующими на удовлетворение своих требований за счет ее стоимости. Например, залогодатель не вправе ссылаться на ничтожность договора об ипотеке объекта недвижимости, отвечающего признакам самовольной постройки, как противоречащий требованиям п. 2 ст. 222 ГК РФ о запрете распоряжения самовольной постройкой. При наступлении оснований для обращения на самовольную постройку взыскания по долгам залогодателя или третьего лица, в счет исполнения обязательств которого он передал свое имущество в ипотеку, заявление подобного возражения суд отклоняет как не имеющее правового значения в силу требований ст. 10 и п. 5 ст. 166 ГК РФ.

Недобросовестность действий залогодателя, оспаривающего договор ипотеки по данному основанию с целью ухода от ответственности сохранения своего имущества, тем более очевидна в случае, если он не предпринимает никаких мер к легализации самовольной постройки или к ее сносу. Фактически под предлогом несоответствия данной сделки закону залогодатель пытается снять залоговое обременение со своего актива и извлечь тем самым для себя необоснованные преимущества вопреки принципу добросовестного исполнения обязательства, закрепленного в ст. 309—310 ГК РФ (Определение Верховного суда РФ от 04.08.2017 № 305-ЭС17-5571).