1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 884

Проблемы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

В соответствии с Федеральным законом от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулирование правоотношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, с 1 апреля 2015 года претерпело значительные изменения. Но до сих пор такое изъятие на практике сопряжено с комплексом проблем. Причина тому – отсутствие в действующем законодательстве нормативного определения самого понятия государственных и муниципальных нужд. Рассмотрим, как в этих условиях складывается практика защиты прав собственников при изъятии земельных участков.

Основания изъятия

Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и   порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Статьей 49 ЗК РФ предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд может иметь место в исключительных случаях. В подпунктах 1 и 2 п. 1 указанной статьи перечислены объекты государственного и муниципального значения, для размещения которых осуществляется изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд при отсутствии других вариантов их размещения, а также предусмотрена возможность изъятия земельных участков в случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации.

При этом перечень случаев изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, определенных ЗК РФ, не является исчерпывающим, поскольку в п. 3 ст. 49 ЗК РФ указано, что федеральными законами могут быть установлены также иные основания для подобного изъятия.

Таким образом, ключевым условием, при котором допускается изъятие земельных участков, находящихся в частной собственности, в порядке, предусмотренном названными нормами ЗК РФ, является наличие государственных и муниципальных нужд.

Однако положения ЗК РФ так же, как и положения иных нормативно-правовых актов, не раскрывают самого понятия государственных или муниципальных нужд и не содержат критериев для его определения, что, в свою очередь, способствует злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и неправомерному принятию решений об изъятии земельных участков у их правообладателей.

Подобная неясность в определении понятия государственных и муниципальных нужд ведет к конфликту частных и публичных интересов и, что более важно, к возможности нарушения гарантированного Конституцией РФ права частной собственности, признание, соблюдение и защита которого являются одними из основных обязанностей государства.

В Постановлении от 16.07.2008 № 9-П Конституционный Суд РФ указал, что в силу таких фундаментальных принципов, как верховенство права и юридическое равенство, вмешательство государства в отношения собственности не должно быть произвольным и нарушать равновесие между требованиями интересов общества и необходимыми условиями защиты основных прав личности, что предполагает разумную соразмерность между используемыми средствами и преследуемой целью, с тем чтобы обеспечивался баланс конституционно защищаемых ценностей и лицо не подвергалось чрезмерному обременению.

Позиция ВС РФ

В связи с существующей неопределенностью в понимании того, что включает в себя понятие государственных и муниципальных нужд, важным этапом в регулировании этого вопроса стало принятие Верховным Судом РФ Определения от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013.

В определении ВС РФ указал, что под государственными или муниципальными нуждами могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно-полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества.

Кроме того, Верховный Суд РФ в упомянутом определении со ссылкой на правовую позицию КС РФ, согласно которой в случаях принудительного изъятия имущества у собственника (независимо от оснований такого изъятия) должен осуществляться эффективный судебный контроль, который служит гарантией конституционного принципа неприкосновенности собственности1, указал, что осуществление такого контроля подразумевает, в частности, необходимость проверки действительного наличия оснований, установленных уполномоченным органом в качестве целей принудительного изъятия имущества, их соответствия закону.

Таким образом, ВС РФ отметил, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть принято только в исключительных случаях для достижения общественно-полезных целей, реализация которых невозможна без вмешательства органов государственной власти или местного самоуправления в частные интересы.

В частности, в рассмотренном Верховным Судом РФ деле, им было указано, что заключение договора о развитии застроенной территории не является достаточным основанием для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. По мнению Судебной коллегии ВС РФ, из норм действующего законодательства не вытекает, что данные обстоятельства влекут безусловное принудительное изъятие земельных участков у частных лиц, поскольку это не свидетельствует о наличии каких-либо публичных нужд и достижения общественно полезных целей.

Тенденции судебной практики

В настоящее время позиция Верховного Суда РФ, изложенная в Определении от 27.10.2015 № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013, получила дальнейшее развитие в судебной практике.

Так, Десятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 15.07.2016 № 10АП-4767/2016 по делу № А41-78851/15, отменяя решение суда первой инстанции, в котором было отказано в удовлетворении требований заявителя, обратившегося в суд с требованием отменить постановление администрации городского поселения об изъятии для муниципальных нужд земельного участка заявителя и расположенного на нем объекта недвижимости, указал следующее.

Согласно оспариваемому постановлению администрации земельный участок заявителя и здание, расположенное на нем, подлежали изъятию для муниципальных нужд, а именно: для строительства автомобильной дороги местного значения, проходящей в соответствии с утвержденным проектом планировки территории микрорайона, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, к детскому дошкольному учреждению, а также строительства объектов централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения местного значения.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, уполномоченный орган не представил в материалы дела доказательства, из которых бы следовало, что принадлежащие заявителю земельный участок и здание, расположенное на нем, изымаются для каких-либо публичных нужд и носят исключительный характер.

Из представленных администрацией документов следовало, что на изымаемом земельном участке будет располагаться не здание и не строение, а территория детского дошкольного учреждения.

Это противоречит положениям ст. 49 ЗК РФ, так как опровергает исключительность изъятия для строительства автомобильной дороги местного значения. Размещение территории и самого детского сада не входят в перечень объектов, перечисленных в п. 2 ст. 49 ЗК РФ, который является исключительным и исчерпывающим.

Более того, суд апелляционной инстанции указал, что уполномоченным органом не было представлено доказательств того, что земельный участок заявителя необходим для подъезда к детскому дошкольному учреждению и что для организации такого подъезда не имелось других вариантов (кроме как через земельный участок заявителя).

В другом деле Арбитражный суд УО в Постановлении от 18.05.2017 № 09-1616/17 по делу № А50-10431/2016, отменяя Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 по данному делу и оставляя решения суда первой инстанции в силе, указал, что, несмотря на то что заявитель подпадает под категорию лиц, которые имеют право обратиться с ходатайством об изъятии земельных участков, вместе с тем само по себе данное обстоятельство не является основанием для удовлетворения такого ходатайства при несоблюдении иных условий, при которых возможно изъятие.

Основополагающим условием, которое допускает изъятие земельных участков в порядке, предусмотренном действующим законодательством, является наличие государственной или муниципальной нужды, которое подлежит доказыванию лицом, обратившимся с соответствующим ходатайством об изъятии.

В рассматриваемом деле в качестве государственной нужды заявитель указывал на получение в дальнейшем Пермским краем налога и формирование новых рабочих мест, что, по мнению суда, лишь опосредованно служит интересам общества и направлено на извлечение прибыли самим заявителем.

Само по себе наличие действующей лицензии на право пользования участком недр местного значения, выданной министерством по результатам аукциона на срок разработки месторождения, не является безусловным основанием, свидетельствующим о том, что деятельность заявителя направлена на удовлетворение публичных интересов, соответствует общественным потребностям.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что оснований для удовлетворения требований заявителя о признании незаконным отказа Правительства Пермского края в удовлетворении ходатайства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд для ведения работ, связанных с пользованием участком недр местного значения, и об обязании Правительства Пермского края удовлетворить указанное ходатайство, не имелось.

Таким образом, с принятием ВС РФ от 27.10.2015 Определения № 309-КГ15-5924 по делу № А07-21632/2013, раскрывающего содержание понятия государственных или муниципальных нужд и указывающего на обязательность установления наличия публичного интереса как правового основания для изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности, а также на необходимость обеспечения соразмерности вмешательства государственных и муниципальных органов в частные интересы для достижения публичных целей, был сделан серьезный шаг в сторону совершенствования института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, направленный на устранение недостатков, неясностей и неточностей, существовавших ранее.

1 Постановления КС РФ от 16.07.2008 № 9-П и от 24.02.2004 № 3-П, определения от 11.05.2012 № 758-О и от 03.07.2007 № 714-О-П.