В условиях бюджетного дефицита и общей стагнации экономики защита бюджетных средств от противоправных действий является приоритетной государственной задачей. В целях совершенствования механизма выявления и предупреждения коррупции Правительством РФ были утверждены порядок мониторинга реализации крупных проектов с госучастием и критерии интегральной оценки возможных коррупционных рисков. Помимо этого, были приняты меры по декриминализации системы госзаказа.
Благодатная почва
Практика показывает, что почва для коррупционных схем создается уже на стадии принятия решения о реализации крупного проекта, поскольку на этом этапе учитывается в первую очередь его стратегическая значимость, а обсуждение стоимости, источников финансирования и выбора исполнителей происходит позднее. На этой стадии возможно принятие положительного решения о ненужном или неэффективном объекте под влиянием заинтересованных лиц. В силу отсутствия персональной ответственности за расчет экономической эффективности проекта отсутствуют и механизмы контроля соотношения стоимости и качества его реализации.
При реализации крупных инфраструктурных проектов процесс бизнес-планирования носит формальный характер: под давлением политических факторов вопросы экономической эффективности отходят на второй план. Если бизнес-планирование и происходит, то заложенные на этом этапе параметры не являются обязательными к исполнению. Более того, возможно намеренное искажение финансовой модели для оправдания неэффективных инвестиций: завышение капитальных расходов, прогнозных доходов, выбор неоптимальной структуры финансирования. В результате формируются предпосылки для вывода активов на этапе проектирования. Здесь могут возникнуть такие коррупционные риски, как привлечение в качестве исполнителя работ подведомственных организаций, использование «компаний-прокладок», завышение сметной стоимости проекта, сокрытие факторов, усложняющих реализацию проекта.
Наиболее масштабная реализация коррупционных схем происходит на стадии строительства. Во время возведения объекта возможны назначение подрядчиком компании с плохой деловой репутацией, выполнение непрофильных для данного подрядчика работ, завышение стоимости работ и прямое хищение денежных средств.
Процедура ценообразования, создания и утверждения сметных нормативов, используемая Минстроем, приводит к увеличению стоимости строительства и расходов федерального бюджета, а также содержит коррупционные риски. Утвержденная еще в 2012 году Госстроем России без каких-либо законодательных оснований классификация сметных нормативов предусматривает возможность использования индивидуальных нормативов для отдельных объектов или даже целых отраслей. Сейчас действуют более 150 нормативов, увеличивающих стоимость строительства на 20–45%. Такие нормативы применяются госзаказчиками и крупными госкорпорациями (Росатом, ФСК ЕЭС и РЖД), а также при реализации отдельных проектов (Приморского океанариума и космодрома «Восточный»).
Системное решение
Указом Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» предусматривался мониторинг реализации крупных проектов с госучастием, в том числе инфраструктурных проектов, финансируемых в рамках федеральных целевых программ и за счет средств Фонда национального благосостояния. Во исполнение Указа Распоряжением Правительства РФ от 18.03.2016 № 449-р был утвержден Перечень крупных проектов с госучастием в целях проведения мониторинга их реализации для минимизации возможных коррупционных рисков. Перечень подготовлен Минэкономразвития России в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.11.2015 № 1199, которым были утверждены Правила, определяющие порядок мониторинга реализации таких проектов и критерии интегральной оценки возможных коррупционных рисков в ходе их реализации.
В соответствии с Правилами крупными проектами признаются проекты, одновременно соответствующие нескольким критериям:
– проект реализуется в рамках указа Президента РФ, федеральной целевой программы, Федеральной адресной инвестиционной программы;
– проект финансируется полностью или частично (в объеме не менее 5% сметной стоимости) за счет средств федерального бюджета и (или) Фонда национального благосостояния;
– сметная стоимость проекта составляет 8 млрд руб. и более;
– фактически выполненный и профинансированный заказчиками (застройщиками) объем работ в рамках реализации проекта по состоянию на 1 января 2014 года составляет не более 50% сметной стоимости.
К таким проектам Минэкономразвития отнесло 73 проекта по строительству и реконструкции объектов транспортной и коммунальной инфраструктуры, энергетики, здравоохранения и спорта, в том числе: строительство скоростной автодороги Москва Санкт-Петербург (6, 7 и 8 этапы), модернизацию железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных способностей, строительство научно-клинического нейрохирургического комплекса ФГБУ «Северо-Западный федеральный медицинский исследовательский центр имени В.А. Алмазова», транспортного перехода через Керченский пролив, сооружение электросетевого энергомоста РФ – полуостров Крым (кабельный переход через Керченский пролив), реконструкцию и развитие аэропорта «Домодедово», аэропортового комплекса «Толмачево» (г. Новосибирск), строительство аэропортового комплекса «Южный» (г. Ростов-на-Дону), реконструкцию аэропортового комплекса «Новый» (г. Хабаровск), строительство двух атомных ледоколов, реактора МБИР и т. д.
Главные распорядители средств федерального бюджета, ответственные за реализацию таких проектов, должны ежеквартально, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять в Минэкономразвития отчет о мониторинге реализации проектов. Он формируется нарастающим итогом с начала года по состоянию на 1 апреля, 1 июля, 1 октября текущего года и на 1 января года, следующего за отчетным. Отчет должен содержать, в частности, информацию о кассовых расходах, дебиторской и кредиторской задолженности по контрактам (договорам) в рамках реализации проекта. В нем также необходимо указывать информацию об итогах публичного ценового и технологического аудита крупных проектов, если его проведение предусмотрено законодательством. В те же сроки распорядители должны представлять в министерство и Центробанк информацию об осуществлении банковского сопровождения контрактов в рамках реализации проектов. Минэкономразвития будет формировать сводный доклад и ежеквартально, не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представлять его в Счетную палату, Правительство и его Экспертный совет.
Согласно Постановлению № 1199 в отчете о мониторинге реализации проекта будет рассчитываться интегральная оценка возможных коррупционных рисков. Оцениваться будут такие параметры проекта, как отбор исполнителя, заключение контракта с подрядной организацией, реализация проекта и сдача объекта в эксплуатацию. При обнаружении рисков главный распорядитель средств федерального бюджета по проекту должен будет направить предложения по их минимизации и информацию по их устранению.
Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 836 была введена дифференциация показателей, используемых для расчета интегральной оценки возможности коррупционных проявлений и рисков в ходе реализации крупных проектов с государственным участием. Это позволит повысить прозрачность и эффективность использования бюджетных средств, направляемых на реализацию таких проектов. В целях установления корректной степени влияния таких критериев на результат интегральной оценки весовые показатели критериев разделены на четыре группы с присвоением каждому критерию определенного балла оценки: «высокое влияние» – 2 балла, «значительное влияние» – 1,5 балла, «умеренное влияние» – 1 балл, «низкое влияние» – 0,5 балла. Такая дифференциация позволит точнее оценивать степень влияния отдельных критериев, используемых при формировании интегральной оценки, своевременно минимизировать и устранять соответствующие риски.
Прозрачный госзаказ
Несмотря на реформирование системы правового регулирования, сфера госзакупок остается одной из самых коррупционноемких. По подсчетам НП «Национальная ассоциация участников электронной торговли» («НАУЭТ»), в 2015 году потери государства от закупок по завышенным ценам (без учета инфляции) составили 243,7 млрд руб, а с учетом инфляции – 219,5 млрд. В свою очередь, Счетная палата РФ выявила 566 нарушений на общую сумму 126,1 млрд руб. (в 2014 году – 276 нарушений на 39,6 млрд руб.). На региональном и муниципальном уровнях подобных нарушений было 18 тыс. на 17,5 млрд руб. (в 2014 году – 2 тыс. на 7,4 млрд руб.). Закупки госкомпаний прошли с нарушением на 620 млн руб., а в регионах – еще на 3,8 млрд руб. Увеличение количества нарушений отмечает и ФАС России – почти на 30% по сравнению с 2014 годом. Другая негативная тенденция – рост объема закупок у единственного поставщика. Причем, если на региональном уровне такие закупки составляют 6,4%, муниципальном – 14,3%, то на федеральном – уже 35,2%, а в госкомпаниях – 40,4%. Как правило, такой поставщик маскируется в прочих способах закупки, разрешенных госкомпаниям (55,3%). Причем некоторые из них находятся в стадии банкротства или близки к этому
Не внушает оптимизма и отчетность Генпрокуратуры России, согласно которой в рассматриваемой сфере было выявлено 54 тыс. коррупционных правонарушений (+14% к 2014 году) и 6,5 тыс. незаконных правовых актов. По материалам проверок было возбуждено 730 уголовных дел. По этой причине в июле 2016 года Генпрокурор Ю. Чайка издал приказ, утверждающий план борьбы с откатами и коррупцией в госзаказе. В выполнении приказа будут участвовать также отвечающее за контрактную систему Минэкономразвития, курирующая закупки ФАС, Минфин, ФСБ, Следственный комитет и МВД. Сроки его выполнения – второе полугодие 2016–2017 года. Основная часть плана содержит предложения по изменению действующего законодательства: введение уголовной ответственности за допущенные нарушения, раскрытие субподрядчиков в крупных заказах, ограничение срока участия сотрудника в закупочной комиссии, запрет на передачу одному субподрядчику более 30% работ по госзаказу, запрет на аффилированность заказчика не только с подрядчиком, но и со всей цепочкой субподрядчиков, введение ответственности заказчика за бездействие в проведении претензионной работы в отношении подрядчика, нарушающего условия госконтракта. Практическая часть предусматривает совместные проверки и расследования закупок для обороны и правоохранительной деятельности, а также для «иных государственных и муниципальных нужд».
Расходы в сфере госзакупок должны быть прозрачны и обоснованны. Контролировать их можно с помощью процедуры обязательного общественного обсуждения крупных закупок: не менее 20 дней закупочная документация должна быть открыта для замечаний в спецразделе сайта www.zakupki.gov.ru, и на каждое замечание должен быть дан ответ. После этого заказчик должен организовать еще и очные слушания, на которые приглашаются те, кто оставил свои замечания на сайте. В итоге заказчик либо корректирует закупку, либо отменяет ее.
Постановлением Правительства РФ от 22.08.2016 № 835 были утверждены новые Правила проведения обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд исключительно в случае закупок с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 1 млрд руб. путем использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Исключение предусмотрено для закупок с применением закрытых способов определения поставщиков в рамках гособоронзаказа и запроса котировок для оказания гуманитарной помощи или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В обсуждении могут принимать участие любые юридические и физические лица. Обсуждение будет проводиться в соответствующем разделе официального сайта единой информационной системы в сфере закупок и должно закончиться за три дня до даты выбора поставщика или исполнителя услуги. При этом по результатам обсуждения возможны изменение плана закупок или их полная отмена. Правила начнут действовать с 1 января 2017 года.
В октябре в Госдуму поступил правительственный законопроект, направленный на ужесточение ответственности за срыв гособоронзаказа. В случае его принятия в Уголовном кодексе РФ может появиться специальная норма – «Нецелевое расходование финансовых средств, предназначенных для выполнения заданий гособоронзаказа». За совершение данного деяния в крупном размере (от 1,5 млн руб.) грозит штраф от 500 тыс. до 1 млн руб. либо лишение свободы на срок до 6 лет с запретом занимать определенные должности на срок до трех лет. Если преступление будет совершено группой или в особо крупном размере (от 7,5 млн руб.), размер штрафа возрастет до 1,5 млн руб., а срок лишения свободы – до 8 лет.
Месяц спустя Госдума в первом чтении одобрила другой правительственный законопроект, направленный на предотвращение коррупции в данной сфере. Согласно ему к участию в госзакупках не будут допускаться физлица, имеющие судимость за преступления, связанные с незаконной предпринимательской деятельностью, получением и дачей взятки, а также юрлица, подверженные административному наказанию за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.28 КоАП РФ о незаконном вознаграждении от имени юрлица. Кроме того, предусмотрено требование об отсутствии судимости за подобные преступления у учредителя, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера юрлица – участника закупки. Для юрлиц указанные ограничения будут действовать в течение двух лет с момента вынесения решения о наказании, а для физлиц – до момента погашения или снятия судимости.