Заключение и исполнение государственных и муниципальных контрактов регулируются как нормами гражданского законодательства, так и положениями законодательства о закупках. Причем нормы специального законодательства гораздо более жесткие, чем нормы ГК РФ, и практически не оставляют сторонам свободу для маневра, например, в вопросе изменения срока действия контракта. Возникает ли конкуренция между данными нормами? И в каком объеме они применяются? Ответы на эти вопросы дает арбитражная практика.
В рамках осуществления функций и полномочий, установленных Конституцией РФ, принятым на ее основе законодательством и международными договорами, у Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и бюджетных учреждений возникают потребности в получении товаров, выполнении работ, оказании услуг. Эти потребности (нужды) удовлетворяются путем заключения соответствующих гражданско-правовых договоров по результатам проведения специальной процедуры — закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
До 1 января 2014 г. процедура закупки регулировалась нормами Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ). С упомянутой даты вступил в действие Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ). Следует отметить, что правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения и выполнением государственных контрактов, регулируются и нормами иных законов.
С учетом того, что государственный (муниципальный) контракт (далее — контракт) представляет собой гражданско-правовой договор с различием лишь в субъектном составе и целях заключения, к нему применяются нормы гражданского законодательства, например, регулирующие условия контракта.
Какие нормы в приоритете
Согласно ч. 1 ст. 450 Гражданского кодекса РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором.
Из буквального толкования указанного положения следует, что стороны договора вправе по договоренности изменить его условия, если иное не предусмотрено как самим договором, так и нормами законов. К условиям договора можно отнести, например, сроки выполнения работ или оказания услуг, стоимость работ, начало действия договора, форму оплаты, различные санкции за нарушение условий договора и т.п.
В то же время согласно ч. 2 ст. 34 Закона № 44-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и ст. 95 названного закона. Поскольку ст. 34 не содержит исключений, связанных со сроками, обратимся к положениям ст. 95. В ней предусмотрен только один случай, когда существенные условия контракта при его исполнении могут быть изменены по соглашению сторон, имеющий отношении к сроку действия контракта. Это изменение существенных условий контракта в части срока выполнения работ, которое допускается исключительно по соглашению сторон в случаях, предусмотренных п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе сроков исполнения контракта (подп. 6 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ). Причем возможность изменения условий контракта должна быть предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — контрактом.
Исходя из принципа lex specialis derogate generali (специальный закон вытесняет общий), нужно констатировать, что нормы Закона № 44-ФЗ носят специальный характер и имеют приоритет перед общими положениями ГК РФ. Этот принцип применим и к ранее действовавшему Закону № 94-ФЗ.
Споры о сроках: продолжение следует
Ограничения на изменение условий контракта были установлены и Законом № 94-ФЗ. В пункте 5 ст. 9 этого закона содержался перечень условий контракта, изменение которых не допускалось ни по соглашению сторон, ни в одностороннем порядке. Но такого условия, как срок действия контракта, в этом перечне не было.
Иными словами, из упомянутых положений Закона № 94-ФЗ прямо не следовало, что срок действия контракта или срок исполнения обязательств по контракту (выполнения работ, оказания услуг, исполнения обязательств по поставке) является тем условием, которое невозможно изменить по согласованию между сторонами контракта. И участники договорных отношений нередко предпринимали попытки изменить условия контракта в части срока его действия или срока исполнения обязательств по контракту — посредством подписания дополнительных соглашений в рамках ст. 450 ГК РФ. Нередко такие соглашения или, наоборот, отказ заказчика изменить срок становились предметом судебного разбирательства.
Стоит отметить, что, хотя Закон № 94-ФЗ прекратил действие, в арбитражных судах и сегодня рассматривается значительное количество подобных споров с применением положений названного закона.
Судебная практика по этому вопросу, базирующаяся на нормах Закона № 44-ФЗ, пока не сложилась.
Из положений ч. 1 ст. 112 данного закона следует, что он применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, извещения об осуществлении которых размещены в единой информационной системе или на официальном сайте РФ либо приглашения принять участие в которых направлены после дня вступления в силу указанного закона.
К отношениям, возникшим до дня вступления в силу Закона № 44-ФЗ, он применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу, если иное не предусмотрено ст. 112. Государственные и муниципальные контракты, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, заключенные до дня вступления в силу Закона № 44-ФЗ, сохраняют свою силу.
Отметим также, что согласно письмам Минэкономразвития России от 27.12.2013 № 29401-ЕЕ/Д28и и ФАС России от 30.12.2013 № АД/53811/13 размещение заказов, извещения об осуществлении которых размещены на официальном сайте либо приглашения принять участие в которых направлены до 1 января 2014 г., происходит в соответствии с Законом № 94-ФЗ, в том числе при заключении контрактов, согласовании заключения контракта с единственным поставщиком, в случае если размещение заказа признано несостоявшимся, а также при осуществлении контроля за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов.
С учетом сказанного можно прогнозировать, что споры, связанные с применением положений Закона № 94-ФЗ, будут актуальны еще долгое время.
О каких сроках идет речь
На практике срок действия контракта и срок исполнения обязательств по контракту могут не совпадать.
Так, выполнение работ или оказание услуг по контракту в обусловленный сторонами контракта срок вовсе не означает исполнение самого контракта. Ведь в ряде случаев помимо выполнения соответствующих работ или оказания услуг требуется еще и получение согласований или разрешений от контролирующих органов. Например, при выполнении строительных работ в рамках государственного и муниципального контракта стороны могут в качестве предмета контракта указать «строительство объекта и получение разрешения на ввод в эксплуатацию». Таким образом, помимо того, что исполнитель по контракту обязан построить какой-либо объект, необходимо также получить на него разрешение о вводе в эксплуатацию.
В то же время нарушение сроков выполнения работ, как правило, влечет изменение сроков исполнения обязательств по контракту, то есть изменение срока действия контракта. В силу названного обстоятельства в настоящее время в судебной практике отсутствуют единообразные подходы к указанному вопросу. При этом в некоторых случаях суды акцентируют внимание именно на различении сроков, указанных в контракте.
Можно ли изменить срок исполнения обязательств по контракту?
В судебной практике, базирующейся на применении положений Закона № 94-ФЗ, сложилось два взаимоисключающих подхода к решению этого вопроса.
С учетом первого подхода срок выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту может быть продлен дополнительным соглашением. При этом суды исходят из того, что если договором была предусмотрена возможность в последующем внести изменения о продлении сроков государственных контрактов соглашением сторон, такое соглашение считается заключенным правомерно.
По ряду дел суды применят положения ст. 451 ГК РФ о наличии существенных обстоятельств, послуживших основанием для изменения условий контракта. Вместе с тем в некоторых случаях суды признают доводы истца о наличии существенных изменений обстоятельств, например, отсутствие полного финансирования, а в некоторых случаях это обстоятельство не являлось основанием для изменения условий контракта.
Так, в постановлении ФАС Московского округа от 19.10.2011 по делу № А40-150631/10 об отказе в удовлетворении требований о признании дополнительных соглашений по государственному контракту в части продления сроков выполнения работ отмечается, что контрактом предусмотрена возможность продления срока выполнения работ, а п. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, содержащий исчерпывающий перечень условий государственного контракта, изменение которых не допускается, не включил в данный перечень условие о сроках.
Из постановления ФАС Уральского округа от 28.12.2013 по делу № А07-22501/2012 следует вывод о том, что и контрактом, и Законом № 94-ФЗ допускается изменение сторонами условия о сроках выполнения работ.
Аналогичный подход применен и в Определении ВАС РФ от 06.02.2014 № ВАС-728/14 по делу № А56-75603/2012. В нем коллегия судей подтвердила правомерность вывода нижестоящих судов о том, что вопрос об изменении срока выполнения работ по госконтракту не входит в перечень условий, изменение которых п. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ не допускается.
Из решения Арбитражного суда Саратовской области от 28.01.2011 по делу № А57-15194/2010 следует, что отсутствие надлежащего финансирования для проведения работ в рамках заключенного между сторонами государственного контракта, за которое отвечает ответчик, является основанием для изменения условий контракта в части сроков выполнения работ.
В то же время в постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 14.06.2013 по делу № А28-11808/2012 отмечается, что суд отказал в удовлетворении требования о внесении изменений в государственный контракт в части продления окончательного срока выполнения работ, указав, что истцом не доказано наличие в совокупности всех перечисленных в п. 2 ст. 451 ГК РФ условий, необходимых для изменения контракта по решению суда. Задержка финансирования строительства, как правильно отмечено судом нижестоящей инстанции, не является существенным изменением обстоятельств, поскольку стороны на момент заключения контракта могли предвидеть данные обстоятельства, учитывая объемы строительства, запланированные сроки выполнения работ и стоимость строительства.
С учетом второго подхода срок выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту является существенным условием договора и не может быть изменен сторонами по взаимному согласию на основании дополнительного соглашения. Такое соглашение является недействительным.
Так, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 04.10.2011 по делу № А82-13363/2010 суд признал недействительным пункт соглашения, продлевающего срок выполнения работ по государственному контракту, как противоречащий ст. 9 Закона № 94-ФЗ.
В постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 06.07.2009 по делу № А11-4585/2008 отмечается следующее. Материалами дела подтверждается, что ответчик нарушил срок окончания работ, однако суд первой инстанции сделал ошибочный вывод о продлении сторонами срока выполнения таких работ на основании дополнительного соглашения. Изменение сроков выполнения работ по соглашению сторон муниципального контракта противоречит требованиям Закона № 94-ФЗ, следовательно, данное дополнительное соглашение ничтожно в силу ст. 168 ГК РФ.
Из постановления ФАС Поволжского округа от 19.09.2013 по делу № А49-7036/2012 следует вывод о том, что изменение контракта в части сроков выполнения работ нормами ГК РФ и Закона № 94-ФЗ запрещено.
В постановлении ФАС Московского округа от 25.04.2011 по делу № А40-81803/10 отмечается следующее. В соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ при заключении и исполнении государственного или муниципального контракта изменение условий контракта, указанных в ч. 3 ст. 29 названного закона, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6—6.6 и 8.1 упомянутой статьи. Случаев, предусмотренных указанными нормами, апелляционным судом не установлено, поэтому заключение сторонами дополнительного соглашения, в котором изменены условия договора (изменен срок сдачи предмета договора), правильно оценены как не соответствующие закону.
Изменение календарного плана выполнения и оплаты работ не может быть признано соответствующим ст. 708 ГК РФ, поскольку срок выполнения работ, в том числе промежуточный, является существенным условием договора. Кроме того, апелляционным судом сделан правильный вывод о том, что заключение дополнительного соглашения повлекло за собой изменение стоимости контракта, хотя из дополнительного соглашения прямо не следует, что стоимость, первоначально оговоренная в контракте, увеличилась.
Аналогичный правовой подход отражен и в постановлениях ФАС Центрального округа от 04.04.2013 по делу № А08-2679/2012, Поволжского округа от 02.05.2007 по делу № А57-5457/2006, Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 по делу № А73-713/2013.
Стоит обратить внимание и на письмо Казначейства России от 19.06.2012 № 42-74-05/8.5-321 «О пролонгировании государственных контрактов (договоров), заключенных без проведения конкурсных процедур с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком)». Из него следует, что ст. 9 Закона № 94-ФЗ не предусмотрена возможность изменения срока действия (пролонгирования) государственного контракта (договора), заключенного с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком).
Можно ли изменить срок действия самого контракта?
Как правило, арбитражные суды приходят к выводу, что изменение срока действия контракта не противоречит положениям Закона № 94-ФЗ в отличие от изменения сроков выполнения работ (оказания услуг) по контракту.
Так, ФАС Дальневосточного округа в постановлениях от 24.12.2010 № Ф03-9093/2010 и № Ф03-9094/2010 посчитал правомерными вердикты судов нижестоящих инстанций, которые отказались признать дополнительные соглашения к государственному контракту недействительными. При этом кассационный суд отметил, что, дав толкование условиям оспариваемых пунктов контракта и допсоглашения, суды установили, что фактически стороны изменили срок действия контракта, что не противоречит положениям Закона № 94-ФЗ, а не срок оказания услуг (выполнения работ).
Еще один пример подобного подхода можно найти в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 30.01.2013 по делу № А11-2361/2012. Суд отказал в признании недействительным дополнительного соглашения к государственному контракту, заключенного между заказчиком и подрядчиком. Применив положения п. 1, 2 ст. 763, п. 1 ст. 766 ГК РФ и Закона № 94-ФЗ, суд установил, что контрактом определен срок его действия, что не относится к существенным условиям договора подряда. При этом стороны своим волеизъявлением изменили указанные положения контракта, подписав спорное дополнительное соглашение, которым был изменен срок действия договора (а не срок окончания работ), что не противоречит действующему законодательству.
В некоторых случаях возможность изменения срока государственного (муниципального) контракта, если речь идет о долгосрочном контракте, суды ставят в зависимость от выделения или невыделения средств соответствующего бюджета по данному контракту.
Обратимся к постановлению Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2011 по делу № А53-947/2011. В нем сделан такой вывод: из положений ст. 161 БК РФ, а также ст. 450, 702, 767 ГК РФ следует, что по долгосрочному государственному контракту при невыделении бюджетного финансирования на очередные годы возникают основания для пересмотра объема выполняемых сторонами обязательств в сторону их уменьшения. В связи с этим контрагент государственного заказчика по данному договору не вправе по истечении срока действия контракта требовать его продления, если в бюджетах на очередные годы не предусмотрены соответствующие расходы (в частности, в связи с изменившейся экономической ситуацией, повлекшей уменьшение доходной части бюджета против планируемого или изменение структуры расходной его части).
Примеры судебных решений по спорам о продлении сроков (таблица)
|
Реквизиты судебного акта |
Комментарий |
|
«Отказные» определения ВАС РФ | |
|
От 19.02.2014 № ВАС-1468/14 |
Коллегия судей указала на выводы нижестоящих судов о неиспользованной сторонами при подписании дополнительных соглашений возможности внесения изменений в контракт в части срока исполнения обязательств по поставке |
|
От 06.02.2014 № ВАС-728/14 по делу № А56-75603/2012 |
Вопрос об изменении срока выполнения работ по госконтракту не входит в перечень условий, изменение которых п. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ не допускается. Суды апелляционной и кассационной инстанций, установив наличие вины заказчика в необходимости продления сроков выполнения работ, удовлетворили требования общества об изменении условий спорного госконтракта |
|
От 13.09.2013 № ВАС-12186/13 по делу № А06-7176/2012 |
Подрядчик полагал, что в связи с существенным изменением обстоятельств исполнения муниципального контракта срок окончания работ, установленный им, подлежит изменению. Но суды, оценив представленные доказательства, руководствуясь положениями ст. 450, 451, 702, 708, 740, 763 ГК РФ и ст. 6, 9 Закона № 94-ФЗ, а также условиями контракта, правомерно пришли к выводу, что подрядчик не представил доказательства существенного нарушения договора заказчиком, либо другие случаи, предусмотренные ГК РФ, другими законами или договором, которые позволили бы в судебном порядке изменить условия муниципального контракта в части изменения срока выполнения работ |
|
От 10.03.2011 № ВАС-2143/11 по делу № А64-4252/09 |
В силу п. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ при заключении и исполнении государственного или муниципального контракта изменение условий контракта по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6—6.6 и 8.1 настоящей статьи. Ответчик не представил доказательств того, что внесение изменений в условия госконтракта обусловлено наличием таких оснований |
|
Постановления федеральных арбитражных судов | |
|
Волго-Вятского округа от 26.07.2011 по делу № А29-6831/2010 |
Согласно ст. 767 ГК РФ при уменьшении соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ. Подрядчик вправе требовать от государственного или муниципального заказчика возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ. Изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с обстоятельствами, указанными в п. 1 настоящей статьи, в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются в случаях, предусмотренных законом |
|
Западно-Сибирского округа от 06.06.2014 по делу № А70-8984/2013 |
Подрядчик подал иск к муниципальному заказчику о понуждении заключить дополнительное соглашение к муниципальному контракту о продлении сроков выполнения работ. Суд первой инстанции пришел к выводу, что подрядчик не имел возможности выполнить условия контракта в согласованные сроки ввиду неисполнения самим заказчиком обязательств по предоставлению подрядчику надлежащей технической документации. На основании ст. 450, 451, 708, 740 ГК РФ такое нарушение признается существенным и является основанием для внесения изменений в условия контракта путем подписания дополнительного соглашения о продлении сроков выполнения работ. При повторном рассмотрении дела апелляционный суд отменил первоначальное решение в виду недоказанности существенного изменения обстоятельств. ФАС Западно-Сибирского округа с этой позицией согласился |
|
Московского округа от 24.12.2013 по делу № А40-3710/13-129-37 |
Оценив условия госконтракта, суд пришел к выводу о том, что правоотношения сторон регулируются как нормами главы 37 ГК РФ, так и положениями Закона № 94-ФЗ. В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона № 94-ФЗ при заключении и исполнении контракта изменение условий контракта по соглашению сторон или в одностороннем порядке не допускается, за исключением случаев, предусмотренных п. 6—6.6 и 8.1 ст. 9 данного закона. Изменение сроков окончания работ по контракту не входит в перечень случаев, установленных данным законом, суд правомерно отказал в удовлетворении требований ООО о продлении госконтракта |
|
Западно-Сибирского округа от 06.07.2009 № Ф04-3305/2009(8106-А75-24) по делу № А75-396/2009 |
Отказывая в удовлетворении иска, суд правомерно указал, что внесение изменений в государственный контракт на условиях, иных по отношению к предусмотренным в конкурсной документации, противоречит положениям Закона № 94-ФЗ |
к сведению
Как ранее в Законе № 94-ФЗ, так и в действующем Законе № 44-ФЗ отмечается, что нормы закона регулируют отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.