1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1524

Екатерина Урюкина:«Участники торговой деятельности креативят, обходя закон»

С момента введения в действие Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о торговле) прошло более полутора лет. Подводить итоги его действия пока рано. Между тем госорганы, уполномоченные контролировать торговую деятельность, выявляют слабые места и стараются модернизировать нормативную базу. О поправках в Закон о торговле, предложенных антимонопольным органом и находящихся сейчас на рассмотрении в правительстве, рассказывает заместитель начальника управления контроля социальной сферы и торговли ФАС России Екатерина Урюкина.

«ЭЖ»: Чтобы делать выводы о результатах влияния Закона о торговле на рынок и отношения хозяйствующих субъектов, должно пройти как минимум четыре года. Но по прошествии более чем полутора лет, наверное, можно говорить о выявленных недостатках. Как вы оцениваете качество законодательного регулирования в сфере торговли на сегодняшний день?

Е.У.: За период применения Закона о торговле наше ведомство выявило моменты, которые требуется усовершенствовать. Антимонопольный орган в ходе мониторинга реализации положений закона сталкивается с рядом проблем. С целью их устранения мы подготовили пакет поправок и направили его в правительство. Предложения по изменению закона возвращались на доработку, согласовывались с другими ведомствами (есть некоторые расхождения с Минэкономразвития и Минпромторгом России). Сейчас проект о внесении изменений в Закон о торговле находится в правительстве.

Отмечу, что было бы не справедливо говорить только о выявленных недостатках в правовом регулировании. Закон работает достаточно эффективно. В частности, установлены две положительные тенденции в отношениях между торговыми сетями и их поставщиками. Во-первых, реализаторы выполнили огромную работу по приведению договоров поставки в соответствие с нормами закона. Во-вторых, сроки оплаты за поставленные товары значительно сократились.

«ЭЖ»: Прежде чем перейти к поправкам, предлагаемым ФАС России, взаимоотношениям участников рынка и правонарушениям, расскажите, пожалуйста, о госконтроле со стороны вашего ведомства за соблюдением закона о торговле.

Е.У.: В рамках предоставленных полномочий антимонопольный орган осуществляет контроль за соблюдением норм Закона о торговле. Назову их. Статья 9 — права и обязанности хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров, в связи с заключением и исполнением договора поставки продовольственных товаров; ст. 13 — антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров; ст. 14 — ограничение приобретения, аренды хозяйствующими субъектами, осуществляющими розничную торговлю продовольственными товарами посредством организации торговой сети, дополнительной площади торговых объектов; ст. 15 — антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В рамках предоставленных полномочий антимонопольный орган при выявлении признаков нарушения ст. 13 и 15 возбуждает дела о нарушении антимонопольного законодательства (в порядке, установленном главой 9 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», далее — Закон о защите конкуренции), ст. 14 — вправе обратиться с иском в суд о признании сделки ничтожной, ст. 9 — возбуждает дела об административных правонарушениях (в рамках и по правилам КоАП РФ).

«ЭЖ»: В интервью одному из изданий в 2007 г. уполномоченный представитель ФАС России, говоря о необходимости принятия Закона о торговле, отметил: ретейлерам надо объяснить, что нельзя сидеть на столе в приличном обществе. Изменилось ли с тех пор поведение сетевиков, или методы работы на рынке по-прежнему выглядят не совсем цивилизованно?

Е.У.: Мы делаем все возможное для того, чтобы ситуация изменилась к лучшему и правовые механизмы повышали уровень договорной работы между торговыми сетями и поставщиками. И результаты есть. Судите сами. С января по сентябрь 2011 г. по признакам нарушения ст. 13 Закона о торговле возбуждено 118 дел о нарушении антимонопольного законодательства. Из них по включению в договор поставки дискриминационных условий 52 дела, по навязыванию контрагенту условий — 59, по использованию смешанного договора, содержащего элементы договора комиссии, — семь дел.

Вместе с тем действия, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие права поставщиков продовольственных товаров, приобрели новые формы благодаря пробелам и проблемам применения законодательства.

«ЭЖ»: Согласно сложившемуся в обществе стереотипу в этих специфичных и часто конфликтных отношениях «поставщик — торговая сеть» первый выступает в роли жертвы, второй — в роли злодея. Так ли это? Каков сегодня расклад сил на рынке и влияет ли на него закон?

Е.У.: И Закон о торговле, и Закон о защите конкуренции содержит двусторонние положения и запреты, в равной степени защищает права и ограничивает недобросовестные действия всех участников рынка. Вместе с тем возможность злоупотреблений возникает как у реализаторов, так и у поставщиков. Все зависит от масштабов. Так что стереотип не совсем верно отражает ситуацию на рынке. Крупный федеральный поставщик может, находясь в более выгодных условиях с точки зрения рынка, диктовать условия и злоупотреблять своим положением по отношению к некрупным региональным торговым сетям. Здесь надо учитывать, что злоупотреблять может тот, кто в конкретной ситуации обладает рыночной властью.

Говоря о количественном соотношении правонарушений между поставщиками и торговыми сетями, приведу пример. Из 101 дела по факту нарушения антимонопольного законодательства (за период с августа по декабрь 2010 г.) 77 возбуждено в отношении торговых сетей, семь — в отношении поставщиков, 17 — в отношении и тех и других одновременно. Некоторые взаимные действия сторон свидетельствуют о совершении правонарушения как одной, так и другой стороной.

«ЭЖ»: Слаженно ли работают в связке эти два закона? Нет ли между ними противоречий?

Е.У.: Противоречия есть. Например, некоторые действия, разрешенные ст. 13 Закона о торговле при условии, что они не навязываются, разрешены. Но по сути в соответствии со ст. 11 Закона о защите конкуренции они носят антиконкурентный характер. Допустим, исходя из ст. 13 мы приходим к выводу, что условие не навязано, действия взаимосогласованны, все в договор включено добровольно, значит, с точки зрения Закона о торговле нарушений нет. Но если посмотреть на это под призмой Закона о защите конкуренции, то в этом могут быть выявлены признаки нарушения, потому что ст. 11 Закона о защите конкуренции установлены запреты на антиконкурентные соглашения и согласованные действия. В статье 13 Закона о торговле запрещено навязывать условия о внесении различных плат и возмещении убытков и затрат. Вместе с тем ст. 9 Закона о торговле запрещается включение в цену договора поставки продовольственных товаров и иных видов вознаграждения (кроме вознаграждения за объем). Возникает противоречие норм внутри одного закона.

Участники рынка начинают использовать другие формулировки и действия, выводя их формальные названия за рамки действия нормы, за рамки запретов. В общем, можно сказать, что все креативят.

Часть поправок, предлагаемых ФАС России, направлена именно на устранение противоречий между этими двумя законами.

«ЭЖ»: Расскажите о самых важных поправках, предлагаемых ФАС России к принятию в Закон о торговле в рамках законопроекта, который сейчас рассматривает правительство.

Е.У.: Отметим основные предложения о внесении изменений в Закон о торговле и проблемы, которыми они обусловлены.

Во-первых, в п. 8 ст. 2 содержится такое определение: «Торговая сеть — совокупность двух и более торговых объектов, которые находятся под общим управлением, или совокупность двух и более торговых объектов, которые используются под единым коммерческим обозначением или иным средством индивидуализации». Однако отсутствие понятия «общее управление» создает правовую неопределенность для участников торговой деятельности. В связи с этим предлагается в данной норме слова «под общим управлением» заменить словами «на любом законном основании у хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, а также у хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность и образующих с ним одну группу лиц».

Во-вторых, условия договоров, которые в действующей редакции ст. 13 запрещено навязывать контрагентам, предлагается перенести в ст. 9 в качестве безусловных запретов. Это устранит сложившуюся коллизию норм права.

В-третьих, в ст. 9 отсутствует норма о распространении требований на действия (бездействие) лиц, входящих с хозяйствующим субъектом в одну группу лиц. Это выводит из сферы действия закона часть хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность. Для восполнения этого пробела предлагается дополнить ст. 9 соответствующей нормой.

В-четвертых, п. 2 ч. 1 ст. 13 предлагается изложить по аналогии со ст. 10 Закона о защите конкуренции. Это обусловлено такой проблемой. При рассмотрении ряда дел о нарушении антимонопольного законодательства, связанных с навязыванием со стороны торговых сетей поставщикам продовольственных товаров невыгодных условий договоров поставки, поставщики указывают на добровольность включения условий в договоры поставки, несмотря на их экономическую нецелесообразность для поставщика. Это подтверждает наличие рыночной власти торговых сетей над поставщиками и объясняется риском поставщика значительно снизить оборот.

В-пятых, сейчас установлен запрет на использование договоров комиссии. При этом на агентский договор и договор поручения такого запрета нет. Стороны используют дозволенные виды договоров, подменяя ими по сути содержание договора комиссии. Ведь основные принципы, правовая природа и структура договорных отношений всех этих трех договоров одинакова. Последствия использования при осуществлении оптовой торговли практически идентичны. Поэтому мы предлагаем ввести запрет на заключение агентского договора и договора поручения, а также на заключение договора, содержащего элементы одного из трех или всех указанных договоров.

Наконец в-шестых, ст. 14 установлены ограничения на приобретение дополнительных торговых площадей для целей торговой деятельности, если доля торговой сети на рынке превышает 25%. Получается, что те, чья доля ниже указанного предела, могут совершить сделку, в результате которой торговые площади увеличатся вплоть до 100%. Предлагаем установить запрет на совершение сделок также в том случае, если в результате ее совершения доля хозяйствующего субъекта составит 25% объема всех реализованных продовольственных товаров за предыдущий финансовый год в границах соответствующего административно-территориального образования.

Однако запрет на предельную долю 25% не будет распространяться при строительстве новых торговых объектов.

«ЭЖ»: Как рассчитывается доля на рынке? Позволяет ли применяемая методика расчета реально ограничить экспансию крупных сетей на региональных рынках?

Е.У.: Методика расчета утверждена постановлением Правительства РФ от 15.07.2010 № 530. Она сводится к нехитрым математическим подсчетам на основе данных Росстата и документов, представленных самим хозяйствующим субъектом. Погрешность, конечно, есть. Ведь данные Росстата отражают показатели предыдущего периода. Но в основном цели, для которых выполняется расчет, достигаются.

«ЭЖ»: То есть динамику участников рыночной торговли (слияние, поглощение, разделение, выделение, образование дочерних предприятий, формирование франчайзинговых отношений) учесть удается не всегда?

Е.У.: К сожалению, не всегда.

«ЭЖ»: Можно ли сейчас сделать какие-то выводы о формировании судебной практики по привлечению к административной ответственности в сфере торговли?

Е.У.: Выводы делать пока рано. От момента привлечения к ответственности участника торговли до момента принятия решения суда по делу проходит в среднем шесть — девять месяцев. Это еще одна причина, по которой пока не стоит делать выводы о степени действенности Закона о торговле. Но судебная практика формируется, имеется несколько дел, по которым приняты судебные акты.

«ЭЖ»: Есть ли по упомянутым правонарушениям дела, которые рассматривались на уровне ВАС РФ? Имеется ли по конкретным вопросам позиция высшего судебного органа, которая могла бы оказывать влияние на правоприменительную практику?

Е.У.: Нет, пока ни одного дела в данной сфере ВАС РФ не рассмотрел.

«ЭЖ»: Проблемы понятны, предлагаемый ФАС России механизм их преодоления тоже ясен. Но как, по вашему мнению, с учетом этих проблем и недостатков законодательного регулирования адекватен ли госконтроль ситуации и поведению участников торговой деятельности?

Е.У.: На данном этапе антимонопольный орган делает все, что в рамках закона способствует упорядочиванию отношений в сфере торговли. Этого не всегда достаточно, поскольку усилий одного только госконтроля для развития более цивилизованных и конкурентных условий в торговле мало. Поставщики и торговые сети тоже должны участвовать в этом. Мы стараемся вести с представителями торговли конструктивный диалог, получать обратную связь, разъяснять их права, популяризировать закон. В конечном итоге развитие конкуренции — общая и взаимовыгодная цель.

По данным ФАС России, в рамках мониторинга реализации положений Закона о торговле за 2010 г. было проведено 464 проверки хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети.

Антимонопольные органы проанализировали свыше 15 000 договоров поставки. Указанные договоры преимущественно содержали положения, не соответствующие ст. 9 и 13 Закона о торговле. Было выявлено 5695 несоответствий закона. Из них 3979 несоответствия ст. 9, 1716 — ст. 13.

За период с 1 августа по декабрь (включительно) 2010 г. территориальные управления ФАС России возбудили 101 дело по признакам нарушения ст. 13.

С января по сентябрь 2011 г. по результатам мониторинга по признакам нарушения ст. 13 возбуждено 118 дел о нарушении антимонопольного законодательства. Из них рассмотрено 50 дел, из которых принято решений: 29 — о признании нарушения (и выданы предписания), 15 — о признании нарушения (в связи с добровольным устранением нарушений предписания не выдавались), шесть — о прекращении производства в связи с отсутствием нарушения. 68 дел находятся на стадии рассмотрения.