1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать

Земельное законодательство требует перемен

В Госдуме 10 октября 2011 г. прошло заседание круглого стола на тему «Проблемы создания цивилизованного рынка земли в России. Фундаментальные аспекты». В дискуссии приняли участие представители государственных структур, в частности Минэкономразвития России, ГПУ Президента РФ, Генпрокуратуры РФ, бизнеса, научного сообщества, а также эксперты из Германии. На мероприятии побывал наш корреспондент.

В рамках круглого стола состоялся предельно честный разговор о проблемах создания рынка земли. Тон дискуссии задал Виктор Плескачевский, председатель Комитета Госдумы по собственности, заявив, что цель принятия Земельного кодекса РФ — заложить основы рынка земли — за десять лет так и не достигнута.

Участники мероприятия искали ответы на многие злободневные вопросы, связанные с земельными правоотношениями. Например, почему не применяются прогрессивные законодательные нормы, закрепленные в Земельном и Градостроительном кодексах РФ, как избавиться от негативного наследства советского земельного права, как реализовать концепцию единого объекта недвижимости.

Правовое регулирование земельной собственности

Рынок земельных участков в России сформировался относительно недавно: необходимый массив законодательства принят в течение двух последних десятилетий. Так, земельные правоотношения регулируются одновременно Земельным и Гражданским кодексами, а в определенных случаях другими кодексами и федеральными законами, в частности Градостроительным кодексом РФ и Федеральным законом 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о государственном кадастре недвижимости).

Большая часть земель (92,2%, по данным Росстата на 1 января 2011 г.) находится в публичной и при этом не разграниченной государственной собственности. Поэтому к числу наиболее актуальных задач эксперты относят практическую реализацию законодательных норм, а также принятие необходимых подзаконных актов.

Многие вопросы могут быть решены с принятием муниципальными образованиями Правил землепользования и застройки. Такая концепция была заложена в Градостроительном кодексе РФ еще в 2004 г. Предполагалось, что эти правила будут приняты через пять лет после вступления названного Кодекса в силу, но этого не произошло. Сроки принятия правил неоднократно продлевались. Очередной срок назначен на 31 декабря 2012 г.

А пока действуют временные нормы Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». По мнению участников дискуссии, эти нормы не совсем корректны и допускают принятие индивидуальных решений. Так, решения об установлении и изменении видов разрешенного использования земель принимаются либо главой местной администрации, то есть фактически произвольно, либо в соответствии с проектами планировки территорий, которые не равнозначны юридическому документу — Правилам землепользования и застройки.

Если удастся принять названные правила в установленный срок, появится правовая определенность при использовании земельных участков, а также при их кадастровой оценке и налогообложении.

По мнению Татьяны Крамковой, главного советника Департамента экономического и социального законодательства Государственно-правового управления Президента РФ, законодательство об индивидуализации земельных участков будет развиваться в тесном взаимодействии с законодательством о геодезии и картографии, инфраструктуре пространственных данных. В частности, в настоящее время на согласовании в правительстве находится законопроект, подготовленный в целях реализации Концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации1, а также Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020 г.2 И хотя речь идет о технических вопросах, их влияние на земельный рынок очень велико. Кроме того, по словам Т. Крамковой, в целях реализации норм Закона о государственном кадастре недвижимости в правительстве ведется работа по объединению кадастрового учета земли и иной недвижимости.

Советское наследие

К числу рудиментов советской эпохи можно отнести сохранение в земельном законодательстве института «категорийности» для земельных участков, то есть их принадлежности к определенной категории (ст. 7 Земельного кодекса РФ). Например, земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта.

Говоря о землях сельскохозяйственного назначения, В. Плескачевский напомнил, что речь идет о парадигме времен Госплана — основах продовольственной безопасности регионов. Каждый регион должен был производить сельхозпродукцию, достаточную, чтобы прокормить себя. Тот факт, что подобные категории сохраняются и сегодня, по мнению В. Плескачевского, нарушает принцип наилучшего использования земли. В качестве примера глава думского комитета привел хорошо известную махинацию с покупкой земли в Московской области, когда земля приобретается «по цене сельхозугодий, то есть по цене морковки, которая на ней растет». Затем землю переводят в другую категорию и продают под жилищное строительство, а разница в цене формирует почву для злоупотреблений.

Проблемы с единым объектом недвижимости

Участники дискуссии констатировали, что в полной мере концепцию единого объекта недвижимости в действующем законодательстве реализовать не удалось. Т. Крамкова привела такой пример: в подп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ указано, что объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе таких участков, а в ст. 35 того же Кодекса — что земельный участок следует судьбе отчуждаемого здания и сооружения. То есть нормы упомянутого Кодекса не согласуются между собой.

Отметили на заседании круглого стола и такой момент: в Законе о государственном кадастре недвижимости обозначены лишь общие контуры принципов и процедур, применяемых при формировании земельных участков. Но даже при наличии закона для случая, когда в одних руках находятся участок и здание, нет технической возможности закрыть два кадастровых номера (для участка и здания) и открыть один кадастровый номер для единого объекта недвижимости.

Существуют проблемы с приватизацией, переводом земель из одной категории в другую, когда необходимо выплатить 100% кадастровой стоимости земли. По мнению экспертов, это требование в условиях, когда на участке существует хотя бы один объект, нелогично, поскольку земля в этом случае обременена конкретным зданием. Отсутствие единого объекта недвижимости осложняет ипотеку, куплю-продажу земель, залоговые процедуры с землей, а также сдерживает «потребление» земли и зданий в качестве полноценного залогового капитала.

Как справедливо заметила Т. Крамкова, еще многое предстоит сделать для того, чтобы законодательство, регулирующее гражданский оборот земельных участков, представляло собой полноценную основу для обеспечения прав граждан, защиты интересов предпринимателей, общества и государства.

Перемены неизбежны

На рассмотрении в Госдуме еще с 2007 г. находится проект федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации» (принят в первом чтении в 2007 г.). Сейчас в этот документ, но уже под названием «О внесении изменений в Земельный кодекс и другие законодательные акты Российской Федерации», подготовлены поправки3. Проект призван оптимизировать процедуры формирования и предоставления земельных участков для строительства, а также усовершенствовать порядок установления видов разрешенного использования земель. Участникам круглого стола раздали текст этого законопроекта, подготовленный ко второму чтению с учетом предложений правительства.

По словам Т. Крамковой, проходит согласование в Правительстве РФ, но пока не внесен в Госдуму еще один законопроект, отменяющий деление земель на категории. Разработка данного законопроекта предусмотрена п. 20 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 15.06.2010 № 982-р.

Если два эти законопроекта будут приняты, земельное законодательство ожидают фундаментальные изменения.

1 Одобрена распоряжением Правительства РФ от 21.08.2006 № 1157-р.

2 Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р.

3 Проект поправок внесен в Правительство РФ письмом Минэкономразвития России от 18.04.2011 № 7747-ЭН/Д23.