ВАС РФ отказался признать частично недействующим нормативный акт, поскольку в ходе разбирательства выяснилось, что он в принципе не вступил в силу (решение от 06.09.2011 №7889/11).
Неприятность случилась с приказом Минкультуры России, установившим в августе прошлого года перечень и сроки хранения управленческих архивных документов (приказ от 25.08.2010 № 558).
По замыслу разработчиков приказа он должен распространяться на государственные органы, органы местного самоуправления и организации, включая акционерные общества. Причем ведомственная принадлежность организаций, обязанных применять приказ, в нем никоим образом не оговаривается. В результате распространение требований приказа на организации, не подведомственные федеральным органам государственной власти, послужило поводом для судебного разбирательства.
Суть дела
Открытое акционерное общество обратилось в ВАС РФ с заявлением о признании рассматриваемого приказа частично недействующим. Оспариваемые положения приказа возлагают на акционерные общества и другие коммерческие организации, которые неподведомственны федеральным органам государственной власти, включая заявителя, обязанности по хранению документов, перечисленных в приказе.
По мнению общества, действующее законодательство не содержит норм, согласно которым Минкультуры России вправе утверждать перечни архивных документов со сроками их хранения для коммерческих организаций, не контролируемых названным министерством, и возлагать какие-либо обязанности на такие организации, в том числе заявителя.
Кроме того, в исковом заявлении говорилось, что этот приказ принят Минкультуры России в нарушение ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее — Закон об архивном деле). Ведь данное министерство не является федеральным органом исполнительной власти, которому Правительством РФ предоставлено полномочие по утверждению перечней архивных документов с указанием сроков их хранения.
Еще одним аргументом ОАО, который и повернул дело в неожиданное для общества русло, было нарушение процедуры опубликования нормативных правовых актов.
По мнению общества, в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.96 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763) и п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.97 № 1009, оспариваемый приказ Минкультуры России опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти без приложения к нему (то есть без перечня документов с указанием сроков их хранения).
ОАО сослалось также на п. 21 постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которому официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, публикующего нормативные правовые акты, принятые данным органом или должностным лицом.
Объяснение Минкультуры и позиция Минюста
Минкультуры России считает, что оспариваемый приказ соответствует положениям Закона об архивном деле, принят в пределах полномочий министерства, подготовлен в установленном законом порядке, не возлагает незаконных обязанностей в нарушение закона, поскольку обязанность по хранению документов организациями установлена Законом об архивном деле, а в отношении акционерных обществ — Федеральным законом от 29.12.95 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».
Факт неполного опубликования приказа ведомство никак не прокомментировало.
Кстати, представитель Минюста России согласился с доводами заявителя о ненадлежащем опубликовании оспариваемого приказа и признал, что данный акт подлежал опубликованию в полном объеме, однако в таком виде опубликован не был.
Решение суда
Суд обратил внимание, что в опубликованной части текст оспариваемого приказа содержит данные об утверждении Перечня документов с указанием сроков хранения; основные нормативные положения приказа Минкультуры приведены в прилагаемом Перечне документов; без указанного Перечня документов данный приказ не может применяться.
Содержащиеся в приложении к приказу данные не являются вспомогательными или дополнительными, в связи с чем довод Минкультуры России об отсутствии необходимости публикации Перечня документов подлежит отклонению. Ссылка в опубликованном тексте приказа на размещение Перечня документов на официальном сайте Минкультуры России и факты размещения данного Перечня документов на указанном сайте, а также в информационных справочно-правовых системах не свидетельствуют об опубликовании приказа, поскольку такое опубликование не является официальным.
Суд решил, что оспариваемый приказ, подлежавший опубликованию в полном объеме, не прошел процедуру обязательного официального опубликования. Опубликование вводной части приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения приказа не могут быть применены.
ВАС РФ отметил, что выявленный в ходе рассмотрения дела порок нормативного акта, лишающий его юридической силы, не признается основанием для прекращения производства по делу и не препятствует рассмотрению заявленного требования по существу в ходе судебного разбирательства в порядке прямого нормоконтроля.
Вместе с тем положения главы 23 АПК РФ предусматривают порядок оспаривания действующих нормативных актов, то есть обладающих юридической силой на момент обращения в суд и рассмотрения дела, с целью прекращения их действия судом на будущее время. Суд не может лишить юридической силы акт, не вступивший в силу.
В связи с изложенным в иске ОАО было отказано.
***
Итак, сложилась тупиковая ситуация: чтобы признать порочный приказ недействующим, нужно лишить оспариваемую его часть юридической силы. Но как можно лишить акт юридической силы, если он ее не имеет в результате несоблюдения правил опубликования и введения в действие?
Отметим, что ВАС РФ может рассматривать иск о признании недействующим акта госоргана только в рамках конкретного спора в случае, если оспариваемый акт нарушает права конкретного юридического лица.
Выходит, что для восстановления законности необходимо, чтобы заинтересованное лицо обращалось в Верховный суд РФ, поскольку споры о признании недействительным нормативных актов подведомственны именно ему.
К сведению
Процедура вступления в силу нормативно-правовых актов
Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти содержится в Указе № 763. Согласно п. 10 Указа № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Аналогичные положения закреплены в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.97 № 1009. Согласно п. 17 Правил нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации Минюст России направляет в «Российскую газету», Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, научно-технический центр правовой информации «Система» и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.