Аналитики S&P представили свой прогноз о том, как коронавирус подействует на экономику регионов.
Можно выделить такие главные выводы.
Российские региональные и местные органы власти могут продемонстрировать самые высокие с начала века показатели дефицита бюджетов.
Рецессия экономики и низкие цены на сырьевые товары обусловят существенное снижение налоговых доходов российских регионов в 2020-2021 гг.
Меры федерального правительства поддержат показатели ликвидности российских регионов, но не смогут полностью компенсировать снижение доходов.
Как следствие, тенденция к снижению объема долга, которая отмечалась в последние годы, сменится на противоположную в 2020 г. и долговая нагрузка российских регионов может увеличиться до 30% текущих доходов к концу 2022 г.
Объем дефицита каждого региона, по мнению аналитиков S&P, будет зависеть от точной величины снижения налоговых доходов, возможного сокращения капитальных расходов, а также от потенциальной поддержки со стороны федерального правительства. S&P описывает принятый федеральным правительством пакет мер, предназначенных для поддержки региональных бюджетов. Этот пакет включает:
- структурные меры, такие как предоставление дополнительных федеральных трансфертов и временную отмену законодательных ограничений в отношении размера дефицита бюджета и объема долга;
- механизмы поддержки ликвидности, в частности отсрочку погашения бюджетных кредитов, продление срока краткосрочных казначейских кредитов и право предоставления горизонтальных бюджетных кредитов между регионами начиная с 2021 г.
«Мы полагаем, что эти меры, несомненно, поддержат показатели ликвидности регионов, - пишут аналитики. - Вместе с тем, несмотря на это, структурные финансовые показатели бюджетов российских региональных и местных органов власти (РМОВ) ухудшатся. Дополнительные трансферты из федерального бюджета и реструктуризация кредитов обеспечат лишь 20% совокупных потребностей регионов в финансировании в 2020 г., или менее половины возросших потребностей (потребности в финансировании включают совокупный прогнозируемый дефицит плюс средства на обслуживание долга минус меры поддержки). Как следствие, мы прогнозируем возобновление роста долговой нагрузки РМОВ, которая достигнет 30% текущих доходов к 2022 г. после нескольких лет устойчивого снижения».
Конечно, аналитики оговариваются, что они осознают высокую степень неопределенности в отношении скорости распространения и срока достижения пиковых показателей пандемии коронавируса. Они так обозначают свою позицию: «По оценкам органов власти некоторых стран, пик пандемии придется примерно на середину 2020 г., и мы оцениваем экономические и кредитные последствия пандемии, опираясь на это допущение».
S&P полагает, что меры по сдерживанию распространения коронавируса подтолкнули мировую экономику к рецессии. «В данный момент ситуация находится в процессе развития, и мы пересматриваем наши оценки и допущения в соответствии с ее изменением», - пишут аналитики.
По прогнозу S&P, финансовые показатели российских РМОВ ухудшатся к концу второго полугодия 2020 г., если дополнительные трансферты из федерального бюджета существенно не увеличатся. «Принимая во внимание снижение налоговых поступлений и допуская умеренное сокращение капитальных расходов, мы ожидаем, что в 2020 г. общий дефицит сектора РМОВ составит 6-9% совокупных доходов по сравнению с прогнозируемым нами ранее показателем 2%. Точный уровень снижения налоговых доходов, а также объем возможного сокращения расходов и размер потенциальной поддержки из федерального бюджета остаются неопределенными, поэтому наш прогноз предполагает несколько финансовых сценариев. Мы считаем, что в 2020 г., вероятнее всего, российские РМОВ будут демонстрировать самые слабые финансовые результаты с начала столетия», - говорится в прогнозе.
Аналитики разбирают налоговые потери. По их мнению, рецессия экономики, снижение цен на сырьевые товары, объявленные правительством дополнительные оплачиваемые нерабочие дни и программы поддержки бизнеса обусловят снижение налоговых доходов регионов в 2020 г. В итоге ожидается значительное сокращение трех основных налоговых доходов РМОВ: налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и налога на имущество. «Вместе с тем мы полагаем, что текущие расходы продолжат расти, хотя может отмечаться умеренное сокращение капитальных расходов, - констатируют эксперты. - Российским РМОВ придется принимать сложные политические решения при определении приоритетности расходов. Расходы на выполнение национальных проектов на фоне уже высокого уровня социальных расходов в настоящее время придется дополнять тратами, связанными с ограничением распространения коронавирусной инфекции».
По мнению S&P, в текущем году в регионах, зависящих от сырьевых товаров, доходы бюджетов снизятся в наибольшей степени. Тем не менее накопленные запасы денежных средств и возможность осуществлять крупные заимствования позволят им абсорбировать врéменное повышение дефицита без значительного негативного влияния на их кредитоспособность. Масштаб финансового ущерба будет зависеть от уровня и продолжительности снижения доходов.
Авторы исследования констатируют: дополнительная поддержка от федерального правительства может помочь снизить давление на показатели ликвидности, но, вероятнее всего, не решит проблему структурных дисбалансов.
S&P отмечает, что российское правительство намерено предоставить регионам небольшие дополнительные трансферты в 2020 г. «Однако, по нашему мнению, эта мера не решит проблему возможного снижения их доходов вследствие рецессии экономики, - пишут аналитики. - Поддержка включает субсидии в размере 200 млрд руб. (около 2,7 млрд долл. по состоянию на 6 мая 2020 г.) на обеспечение сбалансированности бюджетов для компенсации выпадающих налоговых доходов, а также дополнительные трансферты в размере 80 млрд руб. на медицинское оснащение. Хотя эта мера поможет российским регионам в краткосрочной перспективе, но, по нашим оценкам, составит лишь около трети прогнозируемого дефицита их бюджетов в текущем году».
Вместе с тем, замечают аналитики, определенные меры поддержки ликвидности, которые федеральное правительство намерено принять, могут ослабить давление на кредитоспособность регионов в краткосрочной перспективе. В частности, это временная отмена законодательных ограничений в отношении размера дефицита бюджета и объема долга, предусмотренных соглашением о реструктуризации бюджетных кредитов. Ранее в случае нарушения какого-либо из ограничений, предусмотренных соглашением, регион был обязан погасить весь объем бюджетного кредита в течение года. «По нашему мнению, эта мера поддержки будет оказывать позитивное влияние на РМОВ, поскольку — в случае нарушения условий соглашения — регионам не придется привлекать дорогостоящих заимствований на рынке для погашения бюджетных кредитов», - говорится в прогнозе.
Тем не менее, отмечают авторы, согласно заявлению Министерства финансов Российской Федерации, решение временное и регионам разрешено превышать лимиты только на величину средств, израсходованных на поддержку экономики, устранение последствий пандемии COVID-19, а также на сумму снижения доходов бюджета. По мнению S&P, отсутствие подробного разъяснения и четких критериев, в соответствии с которыми федеральное правительство могло бы определять конкретные статьи расходов, обусловливает неопределенность в процессе принятия решений регионами. «Это может привести к существенному увеличению дефицита бюджетов и значительному росту долговой нагрузки (которую федеральные органы власти с большим трудом старались сдерживать в последние два года) и, таким образом, нивелировать все принятые ранее меры по консолидации бюджетов», - полагают аналитики.
S&P отмечает, что федеральное правительство продлило срок погашения бюджетных кредитов еще на 10 лет, а также освободило от платежей по ним в текущем году. Хотя Федеральное правительство является крупнейшим кредитором РМОВ, отмечают авторы работы, выплаты по бюджетным кредитам не составляют значительной доли в общем объеме расходов на погашение долга. На них приходится всего 16% запланированного годового объема расходов на погашение долга в 2020 г., в то время как основную долю составляют обязательства, привлеченные на финансовых рынках.
Срок предоставления краткосрочных кредитов от Федерального казначейства был увеличен с 90 до 180 дней. Такие кредиты стали успешным средством снижения рисков ликвидности и стоимости долга для российских РМОВ. Но существует неопределенность относительно того, может ли данный инструмент быть привлечен в декабре, что может обусловить наращивание объема рыночных заимствований в конце года.
Аналитики пишут и о других мерах поддержки. Федеральное правительство также предложило разрешить регионам предоставлять горизонтальные бюджетные кредиты, однако данный механизм вряд ли будет задействован в ближайшее время. По мнению аналитиков, у региональных органов власти не только будут отсутствовать достаточные средства для кредитования других регионов, но также им самим может потребоваться привлекать финансирование из внешних источников. Кроме того, оставшиеся резервы будут запланированы в расходах в следующем бюджетном цикле. Тем не менее эксперты полагают, что этот механизм окажется полезным для соседних регионов, которые выполняют проекты по строительству совместных инфраструктурных объектов. Однако, по оценкам S&P, объем горизонтальных кредитов будет небольшим и такие кредиты не станут полноценным инструментом поддержки ликвидности для региональных органов власти.
Таким образом, считает S&P, тенденция к снижению долга российских РМОВ, отмечавшаяся ранее, сменится на противоположную в 2020 г.
«Мы полагаем, что увеличение дефицита бюджетов обусловит изменение тенденции к снижению долга, которую российские регионы демонстрировали в 2017-2019 гг., и уровень прямого долга повысится до 30% консолидированных текущих доходов РМОВ к концу 2022 г. Мы полагаем, что РМОВ, которые регулярно выпускают облигации, обладают хорошим доступом на рынок и увеличат объем размещений в текущем году, что может закрыть до 30% потребностей в заимствованиях в 2020 г. Регионы с небольшим фактическим дефицитом бюджета, скорее всего, будут привлекать банковские кредиты. Вместе с тем мы полагаем, что у некоторых РМОВ со слабыми финансовыми показателями могут возникнуть трудности с привлечением рыночных заимствований и получением банковских кредитов. Как следствие, им потребуется поддержка из федерального бюджета в форме трансфертов или бюджетных кредитов», - заключают аналитики.
S&P ожидает, что влияние на темпы наращивания долга РМОВ будут также оказывать планы заимствований Москвы и крупных регионов, экономика которых сконцентрирована на добыче углеводородов. Аналитики предполагают, что эти регионы, вероятнее всего, будут расходовать накопленные остатки денежных средств в размере свыше 1,0 трлн. руб., прежде чем привлекать финансирование на рынках капитала. Как следствие, к 2021 г. основная часть резервов на счетах регионов, вероятнее всего, будет израсходована, и этим РМОВ придется привлекать рыночные заимствования.